Виды противоречий и способы их преодоления

Среди способов преодоления противоречий в конституционном  законодательстве особую роль играет деятельность Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов  субъектов РФ. Однако в деятельности конституционных (уставных) судов нельзя исключить ситуаций, когда проверяемые  ими нормативные акты соответствуют  Основному закону субъекта РФ, но нарушают Конституцию России и федеральные  законы. В этом случае суд должен принять решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу. Эффективным  способом преодоления конституционных  противоречий являются нормы коллизионного  права: нормы-доминанты, нормы-запреты  и ограничения, нормативно установленные  процедуры преодоления разногласий  и разрешения споров, нормы-санкции.

В целом сам  механизм преодоления противоречий в конституционном законодательстве нуждается в дальнейшем совершенствовании. Так, законодательно не раскрыт механизм осуществления согласительных процедур в Федеральном законе "Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Также не регулируется на законодательном  уровне механизм осуществления согласительных процедур Правительством РФ в ФКЗ "О  Правительстве Российской Федерации". Детальная регламентация таких  механизмов может содержаться в  специальном законе о процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной  власти РФ и органами государственной  власти субъектов РФ, проект которого разрабатывается на протяжении ряда лет. Принятие также Федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", который упорядочит виды и формы издаваемых нормативных правовых актов и установит их четкое соотношение между собой, приведет к значительному уменьшению количества юридических противоречий в законодательстве.

Е. А. Шулус затронула проблемы соотношения норм международных договоров, заключаемых между государствами - участниками Европейского Союза, с положениями конституций таких стран. Так, до недавнего времени ряд положений Маастрихтского и Амстердамского договоров находились в противоречии с нормами Конституции Франции. Указанное противоречие было формально подтверждено решениями Конституционного Совета Франции, который представил заключение о несоответствии положений международных договоров Конституции. Для, разрешения указанных противоречий был подготовлен текст поправок и выполнены все процедуры, требуемые для пересмотра Конституции. В результате пересмотра Конституции появилась новая гл. 15 "О Европейских Сообществах и Европейском Союзе", положения которой соответствовали нормам вышеуказанных международных договоров. Модель разрешения подобного вида противоречий, принятая во Франции, не является единственно возможной, однако она показала свою устойчивость и эффективность несмотря на то, что предполагает при наличии аналогичных ситуаций систематический пересмотр конституционных положений.

В своем выступлении  В. С. Потапенко обратила внимание на проблему реализации в настоящее время приоритетного национального проекта в области образования в части совершенствования законодательной регламентации правоотношений в данной сфере. Прежде всего остаются неразрешенными вопросы двухуровневого регулирования образовательных отношений, которые в соответствии со ст. 72 Конституции РФ относятся к совместному ведению РФ и ее субъектов. Во-первых, они не соответствуют конституционным формулировкам, так как вопросы, относящиеся к исключительному ведению субъектов РФ, не нуждаются в дополнительном правовом регулировании со стороны федеральных органов государственной власти. Во-вторых, в Законе РФ "Об образовании" не определены "общие вопросы образования", являющиеся предметом совместного ведения РФ и ее субъектов. В-третьих, конкретные нормы ст. 28 и 29 Закона РФ "Об образовании" перечислены без четкого разграничения полномочий РФ и ее субъектов в сфере образования. Избежать подобных неточностей можно путем детального закрепления в Законе предметов исключительного ведения РФ.

Противоречия  федерального законодательства влияют на появление коллизий в законодательстве субъектов РФ. Например, представляется неверным встречающееся в ряде законов такое полномочие органов власти субъекта РФ, как "осуществление федеральной политики в области образования" (например, Закон Ставропольского края). В некоторых случаях складывается такая ситуация, когда закон субъекта РФ копирует текст федерального закона, включая нормы, устанавливающие компетенцию РФ в сфере образования (например, законы об образовании Республики Коми и Удмуртской Республики).

Особую категорию  законодательства субъектов РФ составляют те законы, которые не имеют аналогов на федеральном уровне по объективным  причинам или в силу пробела правового  регулирования. Так, в законах субъектов  РФ получили отражение нормы о  сельских образовательных учреждениях. Нормы, регулирующие данный вопрос, весьма разнородны, и каждый субъект РФ по-своему подходит к решению этой актуальной проблемы. Возможно, что  и на федеральном уровне данные вопросы  могли бы найти свое отражение (например, в подзаконных актах), что особенно важно сейчас, когда идет реализация национальных проектов в наиболее приоритетных сферах общественной жизни.

Проблемы назначения адвоката на стадии досудебного производства раскрыла Т. Н. Филина. Так, процедура назначения защитника уголовно-процессуальным законодательством фактически не регламентируется и Федеральный закон "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" такой процедуры также не устанавливает. Вместе с тем ст. 31 этого Закона относит определение порядка оказания юридической помощи адвокатами по назначению органами дознания, предварительного следствия, прокурора или суда и контроль за его исполнением к числу полномочий Совета адвокатской палаты субъекта РФ. В качестве примера приводится решение № 8 Совета Адвокатской палаты г. Москвы от 25 марта 2004 г., где подчеркивается, что сложившаяся система обеспечения защиты по назначению. не вызывает нареканий судов и правоохранительных органов, а срывы судебных заседаний и процессуальных действий, требующих обязательного участия адвоката, носят единичный характер. Однако каждый следователь имеет, как правило, несколько "своих" адвокатов, к которым обращается, обеспечивая обвиняемому (подозреваемому) право на защиту, когда принимает уголовное дело к производству. Чтобы сохранить отношения со следователем в будущем, такой "защитник" в большинстве случаев не будет усердствовать и препятствовать следствию, что многие обвиняемые (подозреваемые) со временем понимают и заключают соглашение с другим адвокатом, которому приходится исправлять ошибки предыдущего.

Необходимо включить в УПК РФ норму, корреспондирующую  со ст. 31 Закона об адвокатуре. Это обяжет следователя при обеспечении  обвиняемого (подозреваемого) защитником в порядке ст. 50 УПК РФ обращаться не непосредственно к адвокату, а  в административный орган палаты адвокатов субъекта РФ, который будет  выбирать защитника по утвержденному  плану дежурств.

Г. А. Пакерман раскрыла некоторые проблемы экономической интеграции стран Содружества Независимых Государств. В настоящее время уделяется излишнее внимание методу унификации права в форме модельного регулирования и происходит пренебрежение остальными средствами унификации права при регулировании экономических отношений. Следующая проблема заключается в принятии в ряде случаев декларативных, невыполнимых межгосударственных договоров, появление которых обусловлено несовершенством заложенных в Уставе СНГ 1993 г. норм и правил. Несовершенство метода принятия решений на основе консенсуса и слабость механизма исполнения принятых решений, отсутствие системы ответственности за выполнение принятых обязательств на межгосударственной основе, осторожное отношение государств СНГ к приданию органам Содружества наднациональных функций, а также несогласованная политика присоединения стран СНГ к ВТО относятся к основным проблемами, которые препятствуют осуществлению эффективной экономической интеграции стран СНГ. Решению таких проблем способствует выработка принципиально новой стратегии развития взаимоотношении между странами СНГ, при этом нужно учитывать отечественный и зарубежный опыт, в частности опыт становления Европейского Союза. Следует использовать преимущества появления на территории СНГ ряда субрегиональных объединений с различными принципами взаимодействия, которые могут ускорить решение практических вопросов взаимодействия, усилить притягательность более "продвинутых" форм интеграции.

О. В. Мазова в своем выступлении охарактеризовала роль судов в разрешении электоральных конфликтов и привела ряд примеров разрешения судами избирательных споров в условиях противоречия друг другу нормативных правовых актов одного вида, регулирующих избирательные правоотношения. Однако суды при рассмотрении электоральных конфликтов не должны собой подменять избирательные комиссии. Повышению качества судебной защиты права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления будет способствовать становление и развитие в системе судов общей юрисдикции специализированных административных судов, ориентированных на рассмотрение избирательных споров. Особого внимания заслуживает деятельность Конституционного Суда в сфере рассмотрения избирательных споров, которая заключается в формулировании правовых позиций по принципиальным направлениям государственно-правового развития, затрагивающего политические права иo свободы российских граждан, вопросы политического представительства, назначения и периодичности выборов, законодательного регулирования их, организации и проведения.

О. Ю. Еремина посвятила свой доклад анализу проблем определения административно-правового статуса федеральных министерств. Модернизация структуры федеральных органов исполнительной власти, проведенная в 2004 г., привела к распределению функций государственного управления между различными типами федеральных органов исполнительной власти по характеру их компетенции, но на практике сохранить установленную типизацию функций и органов исполнительной власти не удалось. Такая важная функция, как выработка государственной политики, не имеет должной правовой регламентации: ни в указах Президента РФ, ни в постановлениях Правительства РФ, ни в положениях о министерствах не закрепляется порядок и принципы реализации данной функции.

Организация взаимоотношений  федерального министерства и подведомственных ему федеральных служб и агентств требует более детального регулирования в том числе и в положениях об этих органах исполнительной власти. Недостаточно урегулированный нормами права характер взаимоотношений федерального министерства с федеральными службами и федеральными агентствами может поставить последние в зависимое положение, что сведет на нет саму идею о разграничении функций между министерствами, службами и агентствами. Предлагается принять федеральный закон "О федеральных органах исполнительной власти", который может способствовать ликвидации многих правовых пробелов в статусе органов исполнительной власти, а также установлению ответственности федеральных органов исполнительной власти за состояние дел в подведомственной им сфере.

Е. В. Игнатюк указал на существование противоречия в бюджетном законодательстве, которое появилось вследствие проведения реформы межбюджетных отношений. Оно заключается в несоответствии практики закрепления расходных обязательств за уровнем бюджетной системы требованиям Бюджетного кодекса РФ. Анализ ст. 85 Бюджетного кодекса РФ позволяет утверждать, что расходные обязательства субъекта РФ возникают исключительно при принятии закона или иного нормативного акта субъекта РФ или при заключении договора (соглашения).

Однако большинство  расходных обязательств субъекта РФ было установлено Федеральным законом  от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ. Указанное  противоречие ведет к ошибочному толкованию положений бюджетного законодательства, следствием чего является существование  двух различных процедур правового  регулирования расходных обязательств. Так, Приказом Министерства финансов РФ от 27 августа 2004 г. № 243 были утверждены "Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений", которые обеспечивали только изменения в законодательстве, внесенные Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ, однако в значительной степени не учитывали соответствующие изменения в Бюджетном кодексе РФ, что привело к существованию двух различных порядков правового регулирования расходных обязательств. В качестве варианта решения этой проблемы необходимо внести изменения в Бюджетный кодекс РФ, которые предусмотрены п. 4 постановления Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 "О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года".

Э. У. Галишин в своем выступлении рассмотрел договоры, опосредующие временное пользование участками лесного фонда и выделил определяемые законодателем основные отличительные признаки договоров аренды, безвозмездного пользования, концессии и краткосрочного пользования участками лесного фонда. Отличительные признаки перечисленных договоров были o приведены в соответствии со следующими критериями: субъектный состав правоотношения, возникающего на основании договора; срок предоставления в пользование участков лесного фонда; возмездность-безвозмездность пользования участками лесного фонда; момент возникновения права пользования участками лесного фонда; момент возникновения права собственности на добытые в ходе лесопользования лесные ресурсы; способ заключения договоров. Таким образом, договор аренды, заключаемый по результатам конкурса, является наиболее универсальной формой предоставления участков лесного фонда, поскольку предлагает возможность участия на стороне арендатора широкого круга лесопользователей.

Доклад В. Б. Болдырева был посвящен противоречиям правового регулирования должностей государственной гражданской службы. В ходе административной реформы среди должностей в федеральных органах исполнительной власти только должности федеральных министров были отнесены к государственным должностям РФ. Однако должности всех руководителей федеральных органов исполнительной власти должны быть отнесены к государственным должностям РФ, так как исполнение обязанностей таких руководителей непосредственно связано с установлением их персональной ответственности за реализацию полномочий государственного органа. Правовой режим должностей заместителей федеральных министров, которые отнесены к должностям государственной гражданской службы, должен быть единым с правовым режимом должностей министров, поскольку полномочия руководителя распределяются между его заместителями; заместители исполняют полномочия руководителя в период его отсутствия.

В настоящее  время около 20 действующих федеральных  законов содержат формулировку "государственные  должности государственной службы", которая соответствует нормам утратившего  силу ФЗ "Об основах государственной  службы Российской Федерации". Формулировку "государственные должности государственной службы" нельзя механически заменять на формулировку "должности федеральной государственной гражданской службы", так как определение вида государственной службы, необходимого для обеспечения исполнения конкретного государственного полномочия, должно осуществляться не простым декларированием этого вида государственной службы, а учреждением должностей соответствующего вида государственной службы с указанием категории и группы каждой должности. Существует также проблема несоответствия ряда действующих реестров должностей государственной гражданской службы субъектов РФ Реестру должностей федеральной государственной гражданской службы. Поэтому необходим типовой реестр должностей государственной гражданской службы РФ, утверждаемый Президентом РФ.