История развития науки административного права

 

Одним из значительных результатов  в истории советского административного  права явилось обоснование путей  кодификации норм об административной ответственности и реализации теоретической  модели, заложенной в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик  об административных правонарушениях (1980), а также с принятием соответствующих  республиканских кодексов (в 1984 году был принят кодекс РСФСР об административных правонарушениях, в 2001 году – кодекс РФ об административных правонарушениях).

 

В них, спустя многие десятилетия  существования и накопления административных норм в СССР, была осуществлена кодификация  обособленной группы норм, регулирующих вопросы административной ответственности, полномочия субъектов административной юстиции и производство по делам  об административных правонарушениях.

 

Разработку проблем вели советские административисты, к числу которых следует отнести труды Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, Ю. М. Козлова, Н. Г. Салищевой, В. А. Лория, Ю. А. Денисова, А. П. Коренева, Л. Л. Попова, И. И. Ве-ремеенко М. Я. Саввина, В. Э. Краснянского, Л. А. Николаевой, А. П. Шергина, Е. В. Шориной и многих других.

 

В большинстве работ 1970 – 80-х годов в СССР ставились вопросы более углубленного изучения субъектов административного права, проблемы развития норм административного права и их применения, вопросы соотношения судебного и административного порядка рассмотрения жалоб граждан, аппарат управления и другие.[19]

 

В ходе государственных реформ М. С. Горбачева, последующего кризиса  и распада СССР, исследователи  административного права уделили  большее внимание таким вопросам, как административная ответственность  в развитии административного права, административно-правовые аспекты  юридической ответственности, право  на обжалование в суд действий административных органов, ответственность  должностных лиц по советскому административному  законодательству, проведена научная  дискуссия на страницах академических  юридических изданий по проблемам обновления учебных программ и учебной литературы по административному праву.[20]

 

Вместе с тем ряд  проблем остались нерешенными в  советской науке административного  права. К числу сложных в советском административном праве следует отнести проблемы систематики, месте и роли административного права в системе советского права. Так, в статьях А. Одоренко (1925) ставилась эта проблема, а затем в статьях Ц. А. Ямпольской (1956), Ю. М. Козлова и С. С. Алексеева, Ю. А. Тихомирова, Л. С. Явича, М. М. Россолова и других (1960 – 80) административное право по-прежнему оставалось синонимом права управления или управленческого права. В советской науке административного права система административного права объединяет общую (институционную) и особенную (отраслевую) части в одно целое. Такое соединение имело (остается в некоторых своих частях и сегодня в РФ) два существенных недочета. Во-первых, показывало административное право односторонне, исключительно под углом зрения государственного управления. Во-вторых, с дидактической точки зрения обрекало отраслевую (особенную) часть вместе с полицейским правом на прозябание и менее серьезное к ней отношение со стороны студентов и преподавателей. Однако к этой конструкции настолько привыкли в советской юриспруденции, что всякая ее критика (это позволила себе впервые Ц. А. Ямпольская в 1956 году) воспринята была в штыки и осуждена.[21]

 

Современное административное законодательство РФ и научные исследования недоработок советского законодательства, учебная программа курса советского административного права, принятая в 1984 году, безнадежно устарела. Новые  разработки активно ведутся в  дискуссии применительно к новой  концепции юридического образования  Д. Н. Бахрахом, В. М. Манохиным, Д. В. Осинцевым, Л. Л. Поповым Н. М. Кониным, Ю. П. Соловьем, профессорско-преподавательскими составами МГУ, Саратовской государственной юридической академии, Уральской государственной юридической академии, рядом других крупных научных центров РФ. Новая программа нацелена на раскрытие тезиса о том, что превращение (историческое) полицейского права в административное связано как с расширением его предмета, так и c идеей правового государства, выдвижением на первый план задачи создания нормальных условий жизни общества и его граждан. Подобная трансформация (возвращение от советского к дореволюционной полиции) связана в первую очередь с закреплением механизма защиты прав граждан и организаций от административного произвола, злоупотреблений, своеволья, некомпетентности могущественной исполнительной власти.

 

Цели административно-правового  регулирования – создание условий  для эффективной деятельности аппарата государственного управления, нормальной жизни общества и его членов, ограничение  и вытеснение административного  произвола. К важнейшим принципам  государственного управления и административного  права в РФ отнесены: эффективность, законность, демократизм, федерализм, иерархия.[22]

 

Oсобую остроту в постпереходный период в отечественной науке административного права занял вопрос о системе административного права.

 

Правоведение в 1938 – 1941 годах  и 1956 – 1959 годах дискуссии о предмете и системе права свелись в  СССР к дискуссии о предмете отдельных  отраслей права. O системе же права  говорилось лишь вскользь. Проблема системы  административного правa вновь поставлена сегодня такими учеными как К. С. Бельским, A. Ф. Ноздрачевым, Ю. М. Козловым и др.[23]

 

Таким образом, на основе историко-правового  анализа, необходимо:

 

• во-первых, изучить имеющийся  материaл по истории развития административного права в России;

 

• во-вторых, собрать и  систематизировать имеющиеся данные по вопросу об организации и развития государственного управления с древнейших времен до начала XX векa;

 

• в-третьих, выявить этапы  развития российского административного  права и отечественной науки  административного права;

 

• в-четвертых, проанализировать развитие понятия, предмета, целей и  задач методов исследования административного  права России;

 

• в-пятых, сопоставить пути развития административного законодательства в царской, советской и современной  России, осветить важнейшие проблемы и перспективы развития административного  права в условиях правовой реформы  в РФ.

 

3.Современность административного  права

 

Современное административное право как правовая отрасль и  соответствующая область российского  законодательства переживает период интенсивного развития, в процессе которого уточняется предмет правового регулирования, реформируются практически все  его институты и сама система. Наука административного права  пытается обобщить происходящие изменения, сформулировать новые положения, обосновать и предложить направления дальнейшего  реформирования. Заметный интерес ученых вызывают сегодня главнейшие проблемы административного права, среди  которых можно выделить следующие:

 

1) предмет административного  права и построение его системы;

 

2) "семейство" административных (управленческих) наук;

 

3) организация и функционирование  исполнительной ветви государственной  власти: структурные проблемы организации  системы исполнительной власти; новые цели, задачи

 

Осознавая особую сложность  реформирования современного российского  административного права и изменения  его структуры, автор считает, что  потребуются долгие годы исследовательской, административно-политической и законотворческой работы, прежде чем административному  праву будет придан новый вид и оно будет иметь новую структуру, адекватную уровню развития современного административного и других отраслей публичного права и функции публичного управления; преобразование в системе исполнительной власти, в ее структуре и методах деятельности; установление (или разграничение) компетенции ее органов;

 

4) защита прав и свобод  гражданина и человека; усиление  судебного контроля за исполнительной властью (административная юстиция);

 

5) законодательное регулирование  государственной и муниципальной  службы;

 

6) формы и методы деятельности  органов исполнительной власти (правовые  акты управления и административные  договоры);

 

7) юрисдикционная деятельность государственных и муниципальных органов;

 

8) развитие законодательства  об административном процессе24.

 

Указанные проблемы административного  права обусловливают целесообразность проведения дискуссии о новых  подходах к определению сущности и структуры. В специальной литературе последних лет проблеме реформирования административного права посвящено  немало интересных и важных материалов (статей, книг, обзоров)[25]; особо можно  выделить новые идеи и предложения  К. С. Вельского, посвятившего немало работ  предмету и системе современного административного права[26].

 

 

Заключение

 

Развитие административного  права России прошло длительный исторический путь развития.

 

Начало управления следует  усматривать в прогосударственных образованиях восточных славян, основное сосредоточение которых покоилось в племенном управлении в лице вождя племени, совета старейшин, служителях культа и вечевых народных собраниях.

 

С возникновения в IХ веке Киевской Руси как раннефеодального государства управление было осложнено различиями тех обычаев, и традиций, которыми жили и управлялись племена, вошедшие в состав государства. Основной задачей государства явилась унификация задач управления. Основную роль здесь сыграла Русская Правда, как источник норм обычного права Древнерусского государства.

 

Историческое развитие задач  и форм управления и их изучение на основе историко-сопоставительного, генетического методов показывает нам постепенное усложнение понятия  государственного управления, его внутреннюю и внешнюю конкретизацию, непрерывное  накопление и обновление источников права, увеличение сфер и задач управления.

 

Периодизация развития государственного права Росси, зарождение самостоятельной  отрасли административного права  России выглядит, на мой взгляд, следующим  образом.

 

В IX – ХIV веках – основой государственного управления являются обычаи и традиции управления, закрепленные в Русской Правде, Новгородской и Псковской Судных грамотах и ряде других правовых памятников. Развитие управления идет за счет активной законотворческой деятельности князя, деятельности вечевых собраний, местных законодательных актов отдельных княжеств и земель. С принятием христианства на Руси складывается церковное управление.

 

 С точки зрения системы  можно обозначить следующие направления:

 

• IХ – ХII века – десятичная численная система управления;

 

• ХII – ХIV века – дворцово-вотчинная система при господстве (IX – ХV) территориальных начал управления.

 

В XV – первой половине XVII веков происходит формирование основ  административного права и развитие направления (сферы) административного  управления в Русском централизованном государстве. Наметилась смена начал  управления к переходу на функциональную систему управления (приказная система). Государственное управление отделяется от дворцового хозяйства великого князя  Московского. Среди источников права  приоритетное место (после принятия в 1649 году Соборного Уложения) занимает закон.

 

Во второй половине XVII – XVIII веков идет процесс становления  полицейского права, опосредованный формированием  абсолютной монархии в стране. Совокупность норм приобретает очертания правовых институтов, накапливается законодательная  масса, требующая кодификации.

 

В ХIХ – начале ХХ веков  – 1835 году в Своде Законов Российской империи (тома ХI – ХIX) самостоятельная отрасль полицейского права получает свое законодательное закрепление. С 1802 года складывается отраслевое управление, благодаря утверждению в России первых министров, совершенствованию исполнительной власти происходит с создания Совета министров в 1906 году.

 

Стремление власти обрести  конституционный строй ("Основные государственные законы" (23.04.1906) способствуют упорядочению отраслевого  управления развитию законодательства по административному праву.

 

В 1917 (октябрь) – конец 1920 годов – создается Советское  административное право. Отрицание  разделения властей (Конституция РСФСР 1918) приводит к нарушениям в конституционном  развитии норм административного права. Широко применяются диктатурой пролетариата чрезвычайные режимы и меры принуждения.

 

В 1930 – начале 50-х годов  формируется командно-бюрократическая  система управления.

 

Реакционный режим личной власти Сталина способствовал широкому применению противоправных репрессий (так в одной из своих работ  Сталин указывал: "Репрессии в области социального строительства являются необходимым элементом наступления, но элементом вспомогательным, а не главным" (Сталин. Соч., т. 12. С. 309)). В государственном управлении происходит сращивание партийного и советского аппарата, под началом партийного руководства.

 

В 1960 – 80 годах в СССР произошли положительные сдвиги в развитии административного права: ослаблено принуждение, смягчены санкции в сторону более упорядоченного определения состава правонарушения; в 1980 году приняты Основы законодательства СССР и союзных республик об административных правонарушениях, повлекшие принятие в 1984 году Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Увеличился объем законодательства в области административного права. Сохранялись негативные последствия: продолжала функционировать командно-бюрократическая система, централизм и партийное руководство в государственном управлении.

 

В середине 1980 – начало 90-х  годов – происходит смена формы  государства, вводится принцип разделения властей, верховенство закона, судебный и конституционный контроль. Административное право вновь (после начала XX века) возвращается к оформлению самостоятельной  отрасли управления.

 

Процесс познания науки административного  права должен охватывать все ценное, что было накоплено административным законодательством России и мировой  правовой культуры. Историческое изложение, надо полагать, это собирательный  процесс забытого, но необходимого материала для последующего осмысления и пригодности его использования  в государственном строительстве.