Коллегиальные органы административной юрисдикции, порядок их образования, состав, компетенция

1. Коллегиальные органы административной юрисдикции, порядок их образования, состав, компетенция.

Коллегиальные органы административной юрисдикции определяются как предусмотренные нормами административно-деликтного права органы, в которых дела об административных правонарушениях рассматриваются и разрешаются коллегиально, на заседаниях членов этих органов посредством голосования с принятием соответствующих процессуальных актов большинством голосов.

Организация и деятельность одного из наиболее устойчивых звеньев в системе коллегиальных органов административной юрисдикции - административных комиссий: современный период связан с вступлением в силу 1 июля 2002 г. КоАП РФ, исключившего административные комиссии из федеральной подсистемы субъектов административной юрисдикции. Административные комиссии могут создаваться только в соответствии с законами субъектов РФ и рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных лишь региональным законодательством.

Административные комиссии являются единственными юрисдикционными органами, специально образуемыми для рассмотрения всех категорий дел об административных правонарушениях, за исключением отнесенных законодательством к компетенции других органов (должностных лиц). В состав комиссий входят председатель, его заместитель, ответственный секретарь, а также члены комиссии.
        В настоящее время порядок образования и деятельности административных комиссий регулируется правовыми актами субъектов РФ. Например, в соответствии с Уставом г. Москвы организация деятельности районной административной комиссии относится к полномочиям районной управы.
        Сельские и поселковые административные комиссии, а в некоторых субъектах РФ - районные и городские комиссии создаются и функционируют на основе уставов муниципальных образований и в соответствии с законами субъектов Федерации.
 

Далее рассмотрим вопросы организации и компетенции других коллегиальных органов административной юрисдикции. Это местные представительные и исполнительные органы государственной власти общей компетенции.

Одним из наиболее значительных коллегиальных органов, на которые возлагались задачи по защите прав несовершеннолетних, борьбе с беспризорностью и безнадзорностью детей и подростков, применению к ним мер воспитательного и административного воздействия, были и остаются комиссии по делам несовершеннолетних. Так же, как и административные комиссии, они являются универсальным по характеру рассматриваемых дел органом, но специализирующимся по субъекту административной ответственности.

Правовое положение районных (городских), районных в городах комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав определяется Положением об этих комиссиях, утвержденным в 1967 г. (с последующими изменениями и дополнениями) и Указом Президента РФ "О профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защите их прав" от 6 сентября 1993 года.  Эти комиссии создаются при соответствующих органах местного самоуправления во всех субъектах РФ. Возглавляет эту систему Межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних при Правительстве РФ.

       В состав комиссии входят председатель, его заместитель, освобожденный секретарь, а при необходимости вводится штатная должность инспектора по работе с детьми. Кроме того, в состав комиссии входят депутаты представительных органов государственной власти или самоуправления, работники органов образования, здравоохранения, сотрудники органов внутренних дел, других учреждений, представители общественности.
       Районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных лицами в возрасте от 16 до 18 лет. Кроме того, комиссии рассматривают дела о правонарушениях подростков, отнесенные к компетенции других юрисдикционных органов (должностных лиц) в случае передачи этих дел на рассмотрение соответствующих комиссий.
 

Виды коллегиальных органов административной юрисдикции по законодательству субъектов Российской Федерации. Рассматривается классификация коллегиальных органов административной юрисдикции, создаваемых в субъектах РФ, и подходы к нормативно-правовому регулированию их деятельности.

Кодекс об административных правонарушениях определяет три основных вида органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела этой категории:
1) судьи (мировые судьи);
2) коллегиальные юрисдикционные органы при районных, городских, районных в городах исполнительных органах, к которым относятся комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав;
3) федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы, а также иные государственные органы в соответствии с их полномочиями, задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента или Правительства РФ.
       Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами:
1) мировыми судьями;
2) комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
3) уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов РФ;
4) административными комиссиями, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ.

Законодатель при разработке нового КоАП РФ не включил административные комиссии и иные коллегиальные органы (за исключением комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав) в перечень органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых предусмотрена КоАП РФ. Правовое регулирование формирования, организации деятельности и предметной компетенции указанных органов в полном объёме осуществляется органами власти субъектов РФ. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав формируются в соответствии с федеральным законодательством, а также законодательством субъектов РФ. Тем самым, правовое регулирование их организации и деятельности является предметом совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, в то время как регулирование правового статуса административных комиссий и иных коллегиальных органов административной юрисдикции - предмет исключительного ведения субъектов РФ.

Формирование и состав коллегиальных органов административной юрисдикции происходит согласно законодательству субъектов Российской Федерации. Подходы к порядку формирования и комплектования состава административных комиссий различны. При изучении законодательства субъектов Российской Федерации можно выделить следующие варианты формирования коллегиальных органов административной юрисдикции.

1. Коллегиальные органы административной юрисдикции создаются при исполнительных органах государственной власти субъектов РФ либо формируются как самостоятельные государственные органы. Все коллегиальные органы административной юрисдикции, обозначаемые в п. 4 ч. 2 ст. 22.1 КоАП РФ как «иные» формируются в качестве государственных органов.

2. Коллегиальные органы административной юрисдикции создаются как при органах государственной власти, так и при органах местного самоуправления.

3. Коллегиальные органы административной юрисдикции создаются при исполнительно-распорядительных органах местного самоуправления. В рамках этого подхода также существует многообразие вариантов формирования административных комиссий. Они могут создаваться как представительными, так и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, главой муниципального образования либо при совместном участии указанных органов в различных вариациях, т.е. административные комиссии муниципальных образований являются органами местного самоуправления.

Суды различных инстанций и органы прокуратуры на сегодняшний день однозначно определились, что муниципальные административные комиссии осуществляют государственные полномочия по применению законодательства об административных правонарушениях.

Муниципальные административные комиссии могут наделяться отдельными государственными полномочиями только с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств, а реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Приемлемый подход к формированию состава муниципальных административных комиссий заключается в том, что членом административной комиссии может быть назначен только муниципальный служащий, проходящий службу в органах местного самоуправления соответствующего муниципального района или городского округа.

       Самостоятельную и самую многочисленную группу органов отраслевой административной юрисдикции составляют предусмотренные гл. 23 КоАП органы внутренних дел, органы государственных инспекций и другие органы исполнительной власти (должностные лица), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях.
        К юрисдикционным относятся органы внутренних дел; органы различных видов транспорта (железнодорожного, морского, речного, воздушного, пассажирского, автомобильного и электротранспорта); органы, осуществляющие государственный надзор (ветеринарный, пожарный, санитарный, горный и промышленный, ядерной и радиационной безопасности и др.); органы налоговой службы; органы, осуществляющие государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; городские (районные) военные комиссариаты и т.д.
       Полномочия должностных лиц.

Характеризуя различные виды органов административной юрисдикции, необходимо иметь в виду, что все юрисдикционные функции от имени этих органов выполняют соответствующие должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях и назначать административные наказания, предусмотренные    Особенной частью Кодекса об административных правонарушениях и законодательными актами субъектов РФ, в пределах предоставленных им полномочий и лишь при исполнении служебных обязанностей.
Перечень должностных лиц, которые от имени юрисдикционных органов рассматривают дела об административных правонарушениях, устанавливается названным Кодексом, нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
       Дела об административных правонарушениях от имени соответствующих органов уполномочены рассматривать:

1) руководители и заместители руководителя соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их учреждений;

2) руководители структурных подразделений и территориальных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти, их заместители;

3) иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ надзорные или контрольные функции.

В КоАП РФ существенно расширилась компетенция судей по рассмотрению дел об административных правонарушениях по сравнению с тем, что было в ранее действовавшем КоАП РСФСР. Помимо того, что из восьми видов административных наказаний, установленных новым Кодексом, пять находятся в исключительной юрисдикции судей, а административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства также в подавляющем большинстве случаев может быть назначено лишь судьей, значительно возросло и количество самих составов правонарушений, подведомственных судьям.

Все это во многом обусловило и появление новых субъектов судебной административной юрисдикции. Если, согласно КоАП РСФСР, дела об административных правонарушениях рассматривались районными (городскими) судами (за исключением одного состава, входившего в компетенцию судей общих и военных судов), то КоАП РФ установлено, что дела об административных правонарушениях рассматривают мировые судьи, судьи районных судов, судьи гарнизонных военных судов, судьи арбитражных судов (в соответствии с их компетенцией, определенной ст. 23.1 КоАП РФ)[1].

При этом следует отметить, что в компетенцию судей арбитражных судов входит рассмотрение определенных ст. 23.1 КоАП РФ и совершенных только юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями административных правонарушений: в области предпринимательской деятельности (гл. 14 КоАП РФ), а также связанных с неисполнением банком поручения государственного внебюджетного фонда (ст. 15.10 КоАП РФ), нарушением обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушением требований нормативных документов по обеспечению единства измерений (ст. 19.19 КоАП РФ).

Другие дела об административных правонарушениях, входящие в компетенцию судей, если производство по ним осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное выдворение за пределы Российской Федерации, рассматриваются судьями районных судов. Дела об административных правонарушениях, которые совершены военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы, подведомственны судьям гарнизонных военных судов. По всем остальным делам об административных правонарушениях, входящим в компетенцию судей, решения принимают мировые судьи.

Из числа федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, рассмотрим органы внутренних дел. Дело в том, что из всех субъектов системы исполнительной власти, наделенных КоАП РФ административной юрисдикцией, милиция является самой многофункциональной службой и выполняет наибольший объем административно-юрисдикционных полномочий. Согласно имеющейся официальной статистике и с учетом оценок специалистов по тем правонарушениям, в отношении которых достоверной статистики нет, милицией ежегодно привлекается к административной ответственности от 70 до 80 млн. человек, что составляет не менее 70% всех физических лиц, привлекаемых в стране к административной ответственности.

        Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Федерации, от имени органов, указанных в ст. 22.1 КоАП, рассматривают уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти субъектов Федерации.
       Должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, обладают этими полномочиями в полном объеме, если Кодексом или законом субъекта РФ не установлено иное.
Объем (содержание) полномочий должностных лиц характеризуется видами и размером административных наказаний, которые они могут применять к правонарушителям. Так, административный арест и конфискацию могут применять только судьи, а начальник органа внутренних дел, например, за мелкое хулиганство вправе лишь наложить административный штраф; размер штрафных санкций, налагаемых на правонарушителей, зависит от должностного положения лица, рассматривающего дела об административном правонарушении. Максимальные размеры штрафных санкций назначают руководители юрисдикционных органов. С должностным положением правоприменителя может быть связан и вид административного наказания, налагаемого на правонарушителя. Так, начальник Главного управления Государственной инспекции по маломерным судам РФ, его заместители, начальники таких инспекций субъектов РФ и начальники бассейновых инспекций и их заместители вправе лишить нарушителя правил плавания на внутренних водных путях (судоводителя) права управления маломерным судном, а государственные инспекторы по маломерным судам могут применить административное наказание только в виде предупреждения или штрафа.