Понятие административного права, как отрасли права

в) практическую реализацию ими распорядительных полномочий, предоставленных для осуществления государственно-управленческой деятельности.

По существу - это те условия, при которых управленческие отношения возникают «в связи» и «по поводу» практической реализации задач и функций исполнительной власти.

Управленческие  отношения, регулируемые административным правом, многообразны. Так, в зависимости  от особенностей их участников выделяются следующие наиболее типичные их виды:

а) между соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (например, вышестоящие и нижестоящие органы);

б) между несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, два министерства, администрация двух областей);

в) между субъектами исполнительной власти и не находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями (корпорации, концерны и пр.), организациями;

г) между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями, организациями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и т.п.);

д) между субъектами исполнительной власти и исполнительными  органами системы местного самоуправления;

е) между субъектами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, организациями (коммерческие структуры и т.п.);

ж) между субъектами исполнительной власти и общественными  объединениями;

з) между субъектами исполнительной власти и гражданами.

Во всех названных  видах управленческих отношений  участвует тот или иной исполнительный орган. Без исполнительных органов  управленческие отношения в административно-правовом смысле возникать не могут, ибо только они в состоянии в юридической форме выражать волю и интересы государства, практически реализовать в исполнительном варианте государственную власть.

Поэтому такого рода отношения не могут возникать  между гражданами, между общественными  объединениями и внутри них. Отношения между государственными организациями, а также коммерческими структурами, основанные на хозяйственно-договорных началах, регламентируются не административным, а гражданским правом, так как они связаны не с управленческой, а с хозяйственной (имущественной) деятельностью.

В современных  условиях управленческие отношения  в административно-правовом аспекте  могут быть классифицированы также  с учетом государственного устройства России. Основой в данном случае служат ведущие позиции, закрепленные Конституцией РФ (ст. ст. 5, 71 - 72). По этому критерию можно выделить следующие основные управленческие отношения:

а) между органами федеральной исполнительной власти и исполнительными органами субъектов  Федерации, т.е. республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Это, например, отношения между Правительством РФ и правительствами республик, администрациями краев и областей и т.п.;

б) между органами исполнительной власти различных однопорядковых субъектов Федерации (например, между правительствами двух республик, администрациями двух областей и т.п.);

в) между органами исполнительной власти разноуровневых субъектов Федерации (например, между  администрациями края и автономного  округа).

Управленческие  отношения можно классифицировать также в зависимости от конкретных целей возникновения и, соответственно, административно-правового регулирования.⁴

Особо следует  выделить управленческие отношения, которые  возможны между различными звеньями системы исполнительной власти, с  одной стороны, и исполнительными органами (администрацией) системы местного самоуправления - с другой.

В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему  органов государственной власти (ст. 12). Несмотря на спорность такой  позиции, следует признать, что эти органы не могут быть исключены из числа возможных участников управленческих отношений, регулируемых административным правом. Исполнительные органы городов, поселков и т.п. действуют не изолированно от администрации республик, краев и областей, в состав которых они входят. Подобного рода управленческие отношения регламентируются нормами административного права.

Наконец, управленческая деятельность имеет место не только в сфере  государственного управления и внутренней жизни негосударственных формирований.

 Практически ее отдельные  проявления можно обнаружить  и в процессе функционирования  органов законодательной (представительной) и судебной власти, а также  органов прокуратуры. 

Свой рабочий аппарат  имеет, например, Федеральное Собрание РФ, его палаты, республиканские, краевые, областные и прочие законодательные (представительные) органы. Конечно, такой аппарат не подменяет эти органы. Его роль подсобная, имеющая своим назначением обеспечение необходимых условий для эффективной работы указанных государственных органов.

Кроме того, суды (судьи) часто  реализуют юридически властные полномочия, характерные для исполнительных органов (например, при назначении административных наказаний, рассмотрении и разрешении жалоб граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц).

 Естественно, что такого  рода их действия и возникающие при этом отношения прямо «вписываются» в предмет административного права.

Таким образом, административное право - отрасль российской правовой системы, представляющая собой совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти (в более широком понимании - в процессе осуществления государственно-управленческой деятельности).

Необходимо особо подчеркнуть, что административное право ориентировано  на определяющее качество государственно-управленческой деятельности, т.е. на практическую реализацию законов в общегосударственном  масштабе. При этом оно регулирует не исполнительную власть как таковую (это функция законодательства), а ее внешние проявления.⁵

 

2. Понятие и виды источников административного права

Источники административного  права - это внешние формы выражения  административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты.

Многообразие  административно-правовых норм предполагает и многообразие содержащих и выражающих их источников. К их числу относятся:

1. Конституция  РФ, многие из норм которой  имеют прямую административно-правовую  направленность. Это, например, конституционные нормы: закрепляющие основные права, свободы и обязанности граждан, реализация которых осуществляется преимущественно в сфере государственного управления (ст. ст. 22, 24 - 25, 27, 30 - 35); определяющие основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст. ст. 77, 110 - 117); разграничивающие предметы ведения и полномочия между федеральными органами и органами субъектов Федерации (ст. ст. 71 - 73).

Вместе с  тем источниками административного  права являются конституции республик, входящих в состав Российской Федерации; уставы (основные законы) краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

2. Законодательные  акты Российской Федерации, а  также ее субъектов. Наибольшее  значение при этом имеют законы  Российской Федерации, поскольку они содержат административно-правовые нормы, действие которых распространяется и на ее субъекты.

В настоящее  время законодательная форма  источников административного права  значительно расширена. Соответственно административно-правовые нормы могут найти свое выражение и в законодательных актах представительных органов всех субъектов Федерации.

3. Нормативные  указы Президента РФ (ст. 90 Конституции  РФ), а также утверждаемые его  указами положения.

Источниками административного  права являются и указы высших должностных лиц субъектов РФ.

4. К числу  источников административного права  относятся также нормативные  постановления Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ). Примером может служить Постановление «О порядке взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов» от 12 августа 2004г.

Источниками административного  права могут быть также нормативные постановления правительств субъектов Федерации.

5. В межотраслевом  и отраслевом масштабе в качестве  источников административного права  служат нормативные акты федеральных  министерств, служб и агентств  Российской Федерации, а также  исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.

6. Источниками  административного права являются  также нормативные акты представительных  и исполнительных органов местного  самоуправления в случае наделения  этих органов законом необходимыми  государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ).

7. Административно-правовые  нормы могут найти свое выражение  в межгосударственных соглашениях,  которые в таких случаях следует  рассматривать в качестве источников  административного права.

8. Наконец, источниками административного права внутриорганизационного характера можно назвать нормативные акты руководителей государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений (или акты их коллективных органов). Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного формирования, например, Правилами внутреннего трудового распорядка. В некоторых случаях нормативные акты государственных корпораций, концернов могут выходить за границы данных коллективных образований (например, в сфере топливно-энергетического комплекса).

Приведенная многообразная  система источников административного  права остро ставит проблему систематизации и кодификации административно-правовых норм.

Административное  право относится к числу самых  несистематизированных, а тем более - некодифицированных отраслей правовой системы России. Во многом это объясняется его многопрофильностью.

Долгие годы четких подходов к его систематизации не наблюдалось. Между тем административное право по сравнению с многими  другими отраслями права отличается исключительной мобильностью (постоянные изменения, преобразования, модификация). Конституция РФ создает прочную правовую базу для проведения такого рода работы, включая формирование стабильного законодательства по кардинальным вопросам организации функционирования механизма исполнительной власти, упорядочения огромного массива действующих административно-правовых норм различного уровня, нередко устаревших и противоречивых.⁶

 

3. Понятие и предмет науки административного права. Место науки административного права в системе юридических наук

Как и любая отрасль  права, административное право имеет  свой предмет - тот круг общественных отношений, который регламентирован  нормами данной отрасли.

Характерная особенность  административного права в том, что оно, по сути, в той или иной степени участвует в регулировании всего комплекса отношений в современном обществе. Традиционным в определении предмета административного права как отрасли является то, что оно как совокупность правовых норм регулирует общественные отношения в сфере исполнительной власти (государственного управления).

Несомненно, административное право - это право государства, необходимое  условие его существования и  функционирования. Однако, на наш взгляд, было бы принципиально неверным отождествлять административное право исключительно с государством. Это в не меньшей степени и право индивидуума, личности, гражданина.

Административно-правовые нормы по своей природе направлены на оптимизацию общественных процессов, вытеснение многочисленных негативных явлений, объективно возникающих в них.

Административное право - это и право на жизнь и защиту, и право на обжалование, и право  на то, чтобы быть услышанным государством и обществом. Существенная часть  норм данного права призвана обеспечить функционирование человека и общества в сложных системах, во взаимодействии с техническими достижениями прогресса. Многие административно-правовые нормы буквально «написаны кровью» и направлены на то, чтобы не допустить трагических повторений.

Таковы всем известные  Правила дорожного движения, правила эксплуатации многих видов техники, требования к функционированию некоторых отраслей экономики. И, наконец, именно административное право приводит в действие механизм государственного принуждения, обеспечивает государственную монополию силы. ⁷

Поэтому, говоря о предмете административного права как  отрасли, мы намеренно выделим следующие  группы общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли:

• отношения в системе «государство - общество – человек». Для этих отношений в большинстве случаев характерно обязательное участие государства в лице его органов, прежде всего исполнительной власти, и должностных лиц. Во многих случаях эти отношения возникают по инициативе государства, например при привлечении лица к административной ответственности;
• отношения в системе не только государственной власти, прежде всего исполнительной, но и законодательной и судебной ветвей единой государственной власти;