Понятие и особенности административно-правовых норм

б)определяемая для данного  субъекта исполнительной власти компетенция  включает его правоустановительные полномочия, причем не в виде простой  констатации, а в конкретном выражении (например, перечисление вопросов, по которым  могут издаваться нормативные акты). Пока данная проблема практически четко  не решается,

Например, в Положении  о Государственном комитете Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства, утвержденном Правительством Российской Федерации 28 октября 1995 года, предусмотрено, что  данный федеральный орган исполнительной власти вправе издавать в пределах своей компетенции в соответствии с действующим законодательством  нормативные правовые акты, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями и учреждениями Собрание законодательства Российской Федерации. 1995.№ 45.ст. 4320. Компетенция  же этого органа определяется настолько  различными формулировками, что определить границы его нормотворческой  деятельности весьма затруднительно;

в) исполнительное (административное) нормотворчество используется преимущественно  в целях внутрисистемного регулирования, т.е. в интересах внутренней организации  механизма исполнительной власти (государственного управления);

г) используется механизм «делегированного»  законодательства, т.е. законодатель передает тому или иному субъекту исполнительной власти соответствующие правоустановительные полномочия, в обычных условиях относящиеся  к исключительной компетенции законодателя. Этот институт у нас не развит, но его перспективное значение очевидно.

Главное состоит в том, чтобы в законодательных актах  непрямого действия был установлен конкретный адресат их исполнения с  одновременным определением объема необходимых для этот подзаконных  нормотворческих полномочий.

Относительно ведомственного административного нормотворчества, весьма до сих пор развитого и  нередко далекого от соответствия требованиям  законности, тенденция такова: ограничение  возможности установления ведомствами  общеобязательных административно-правовых норм; делегирование такого рода полномочий в отдельных случаях со стороны  субъектов исполнительной власти, наделенных общей компетенцией. Так, Правительство  Российской Федерации приняло 10 февраля 1994 года специальное постановление  «О делегировании полномочий Правительства  Российской федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности» Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. №8.Ст.593..

Таким образом, необходимы условия, не позволяющие чрезмерно расширять  сферу административного нормотворчества. С другой стороны, столь же необходимы и условия, позволяющие этому  виду правоустановительной деятельности развиваться в строгих рамках законности и государственной дисциплины.

Административно-правовые нормы  содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные, прежде всего, субъектам исполнительной власти (государственного управления). В качестве примера можно назвать нормы, содержащиеся в Законе о Правительстве  Российской Федерации, в Указе Президента Российской федерации от 17 марта 1997г. «О совершенствовании структуры  федеральных органов исполнительной власти» Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 12, ст. 1419. 54, в положениях о федеральных министерствах  и т.п. Объясняется данная особенность  тем, что на характер административно-правовых норм оказывают определяющее влияние  природа и социальное назначение государственно-управленческой деятельности. Соответственно и в современных  условиях основным объектом административно-правового  регулирования по-прежнему остаются действия (поведение) исполнительных органов, их внутренних структурных подразделений, а также действующих от их имени  должностных лиц. Административно-правовые нормы, следовательно, рассчитаны в  значительной степени на регулирование  организации и функционирования аппарата государственного управления.

Административно-правовые нормы, однако, не могут быть сведены к  чисто «аппаратным». Роль этих норм значительно более многообразна, что прямо вытекает из сущности и  назначения государственно-управленческой деятельности как формы практической реализации исполнительной власти. Соответственно аппарат управления «живет» не только и не столько интересами собственного бытия. Он повседневно связан как  с нижестоящими звеньями, так и  со всеми иными сторонами, действующими в сфере государственного управления, либо так или иначе затрагивающими ее интересы. В первом случае имеются  в виду различного рода государственные  по своему характеру образования (предприятия, корпорации, учреждения и т.п.), а  во втором -- негосударственные образования  политического, социально-культурного, коммерческого типа, а также, что  особенно важно подчеркнуть, граждане.

Следовательно, регулирующее воздействие административно-правовых норм весьма масштабно. В этом их универсальность, как универсальна (в смысле масштаба) сама деятельность по реализации задач  и функций исполнительной власти.

При этом конечно, надо иметь  в виду, что административно-правовые нормы не регулируют отношения между  гражданами.

Таковы наиболее отчетливо  выраженные особенности административно-правовых норм. Эти нормы императивны, что  выражается в односторонности содержащихся в них юридически-обязательных волеизъявлений полномочных органов.

Что касается структуры административно-правовых норм, то она традиционна: гипотеза, диспозиция и санкция. Однако и здесь  имеются определенные особенности. Так, не во всех случаях четко выражается гипотеза. Она нередко обнаруживает себя в виде юридических фактов (например, достижение определенного возраста, совершение административного правонарушения и т.п.). При регламентации деятельности аппарата управления она прямо не выражена, а предполагается в качестве условия соответствия этой деятельности установленной компетенции того или иного субъекта исполнительной власти, Диспозиция нормы -- это предписания, запреты и дозволения.

Санкция предусматривается, как правило, в виде конкретных мер  дисциплинарного или административного  воздействия, причем далеко не все нормы  имеют таковые. Например, нормы, регулирующие управленческую деятельность, исходят  из того, что взаимоотношения между, вышестоящими и нижестоящими административно-управленческими  работниками строятся на началах  дисциплинарной власти. Санкции в  данном случае содержатся в нормах общего характера, относящихся к  институту государственной службы. С другой стороны, конкретные административные санкции всегда закрепляются в нормах, предусматривающих составы конкретных административно-правовых правонарушений.

Глава I. Понятие органов исполнительной власти и их правовой статус.

Очевидно, что если речь идет об исполнительной власти, о государственной  деятельности по её практической реализации, неизбежен вопрос о том, какому именно государственно-властному механизму, построенному на началах разделения властей, поручается такого рода деятельность. До того как Конституция РФ 1993 г. установила, что государственная  власть в стране осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст.10 Конституции  РФ), данный вопрос решался достаточно просто: на различных уровнях государственной  организации была построена и  соответствующим образом функционировала  система органов государственного управления. Она полностью соответствовала  одному из ведущих проявлений государственной  власти, а именно - государственно-управленческой или исполнительно-распорядительной деятельности, осуществляемой наряду с законодательной и судебной (7, с. 57).

Соответственно органы государственного управления в центре и на местах являлись основными субъектами административного  права или же носителями административной правосубъектности. Иначе говоря, государственное  управление как самостоятельный  вид деятельности государства по реализации своих задач и функций  имело специального, конституционно закреплённого субъекта.

Конституция РФ 1993 г. вместо термина "государственное управление" ввела в оборот понятие "исполнительная власть". И теперь конституционные  нормы содержат ряд общих положений, из содержания которых можно получить известное представление, как о  самой исполнительной власти, так  и о реализующих её органах. Так, ст.77 Конституции РФ говорит о  том, что в пределах ведения Российской Федерации и субъектов Федерации  федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему  исполнительной власти в РФ. Так  впервые появляется конституционное  упоминание об органах исполнительной власти (3, с. 68).

Что касается, например, республик, входящих в состав РФ, то они самостоятельно устанавливают систему республиканских  органов власти (ст.60 Конституции  Республики Бурятия), включающую и органы исполнительной власти. Так, в ст.116 Конституции Республики Татарстан  записано, что Кабинет Министров  Республики - Правительство - является исполнительным и распорядительным органом государственной власти Республики. В некоторых случаях  данные позиции конкретизируются. Так, ст.63 Конституции Республики Карелия  возлагает осуществление исполнительно-распорядительных функций на главу исполнительной власти (т.е. на Председателя Правительства) и органы государственного управления (министерства, государственные комитеты и другие ведомства, должностных  лиц).

В уставах краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов также  закрепляются соответствующие звенья системы исполнительных органов.

Действующее российское законодательство, наряду с широким использованием термина "органы исполнительной власти", часто содержит упоминания об "исполнительных органах", о "государственных органах  управления". А Указ Президента РФ "О совершенствовании структуры  федеральных органов исполнительной власти" ст. 17 марта 1997 г. характеризует  субъекты исполнительной власти как "органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление" (18, с. 112).

Очевидно, что во всех случаях  речь идёт об одном и том же, а  именно - о субъектном выражении  исполнительной власти, т.е. о тех  государственных органах, в чью  компетенцию входит практическая реализация её задач, функций и полномочий. Используя  современную конституционную терминологию, мы говорим в подобном смысле о субъектах исполнительной власти или же, что по своей сути адекватно - об органах исполнительной власти. Налицо тождественность понятий «субъект исполнительной власти» и «орган исполнительной власти» (9, с. 202).

Действующее законодательство, опирающееся на новую Конституцию  РФ, не отказывается от выработанных административно-правовой теорией и практикой понятий, необходимых для характеристики того вида государственной деятельности, который в наши дни предназначен для осуществления в различных  сферах нашей жизни исполнительной власти. В силу этого, говоря об органах  исполнительной власти, мы подразумеваем (несмотря на их новое название) органы государства, осуществляющие от его  имени государственно-управленческую деятельность. Значит, есть все необходимые  основания для того, чтобы не забывать о том, что они являются органами государственного управления. В то же время возможно использование  и такого собирательного термина, как  исполнительные органы для обозначения  всех субъектов государственно-управленческой деятельности.

При этом, однако, следует  учитывать, что исполнительными  по своей сути являются вообще все  органы, осуществляющие управленческие функции и за пределами государственно-управленческой деятельности, т.е. действующие в  системе местного самоуправления, в  управлении внутренней жизнью государственных  предприятий и учреждений, а также  общественных объединений. Естественно, что в подобных случаях имеют  место соответствующие особенности.

Таким образом, итоговые позиции, относящиеся к выяснению понятия  и признаков органов исполнительной власти (исполнительных органов), выражаются в следующем.

По точному конституционному смыслу под органами исполнительной власти подразумеваются лишь те звенья государственного аппарата, которые  сопутствуют органам законодательной (представительной) власти в системе  разделения властей. Подобное ограничительное  их понимание приводит к необоснованному  выводу о том, что якобы органы исполнительной власти функционируют  только на уровне РФ и её субъектов. Опровержение такого вывода содержится как в федеральном законодательстве, так и, в особенности, в законодательстве субъектов Федерации (например, нормы  о территориальных и местных  исполнительных органах). В то же время  Конституция РФ не содержит нормы, по содержанию которых можно было бы судить о том, какие именно государственные  органы являются субъектами исполнительной власти. А по смыслу ст. 10 Конституции  исполнительную власть в стране осуществляет только Правительство РФ, что вообще снимает вопрос об иных органах исполнительной власти, которые, тем не менее, фактически существуют. Наконец нельзя не учитывать  отсутствие федерального закона об исполнительной власти и её организации, что пока приводит к тому, что лишь на федеральном  уровне определяется система и структура  органов исполнительной власти. Что  же касается дальнейших уровней государственно-управленческой деятельности, то их организационные  формы (т.е. органы управления) отличаются крайним разнообразием и отсутствием  должной упорядоченности. Это даёт основания рассматривать в их качестве любые организационно-правовые формы проявления государственно-управленческой деятельности, т.е. характеризовать  их в качестве исполнительных органов.