Становление и развитие административного права в России

В начале 30-х гг. разработка проблем пауки административного права практически прекратилась. В те годы была весьма популярной идея отмирания права «в период строительства социализма».

С принятием в 1936 г. Конституции  СССР начался новый этап развития науки административного права. Основной Закон установил систему  органов управления как особую группу органов Советского государства, закрепил подзаконный характер исполнительно-распорядительной деятельности этих органов, их систему.

Одним из важнейших событий  в истории развития науки права  стало Совещание по вопросам науки  Советского государства и права (июль 1938 г.), на котором понятие права  было определено как обладающая определенными  признаками система норм. На совещании  было решено восстановить науку административного  права. Отмечалось, что роль административного  права возрастает в силу большой  значимости государственного управления и необходимости разработки следующих  вопросов: определение предмета и  содержания науки советского административного  права, а также полномочий органов  государственного управления, анализ методов руководства хозяйством, социально-культурным строительством и т.д.

С 1938 г. в университетах  было восстановлено преподавание административного  права. В юридических журналах вновь  появились статьи, посвященные проблемам  этой отрасли. В конце 30-х гг. на страницах  научной печати обсуждался вопрос о  предмете административного права, его сущности и системе, природе  государственного управления, принципах  права и т.д. В 1940 г. Г.И. Петров писал  о том, что «советское социалистическое административное право есть система  правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе государственного управления, т.е. исполнительно-распорядительной деятельности социалистического государства».

В 1940 г. был опубликован  первый учебник административного  права после восстановления этого  учебного курса в системе учебных  юридических дисциплин. Его авторы подчеркивали социалистическую сущность советского государственного управления. Предмет науки административного права определялся через понятие исполнительно-распорядительной деятельности; были сформулированы принципы советского государственного управления, перечень которых сохранялся до конца 80-х гг.; установлена система административного права, состоящая из Общей и Особенной частей.

В течение 1950—1980 гг. было издано множество монографий и научных  статей, посвященных таким важнейшим  вопросам и институтам административного  нрава, как: теория административного  права; предмет административного  права и его особенности; субъекты административного права; методы и  формы управленческой деятельности; административная юрисдикция; законность в сфере государственного управления.

Советские ученые считали, что  задачей административного права  является регулирование исполнительной и распорядительной деятельности государственных  органов. Понятие «управление» объединяло три сферы отношений: 1) издание  правовых норм; 2) деятельность по исполнению и применению законов, положений  и т.д.; 3) применение.

В этой связи следовало  бы напомнить о необходимости  разработки нового подхода к определению  современной системы административного  нрава, В настоящее время оно  также должно состоять из двух частей: Общей и Особенной. Однако составляющие элементы должны быть иными административного  принуждения. На первом месте управленческой деятельности стояла организационно-экономическая  работа, так как государство являлось собственником всех предприятий  и средств производства. Основными принципами административного права служили: 1) руководящая роль КПСС; 2) социалистическая законность; 3) принцип плановости; 4) демократический централизм. Советское административное право не знало и административного судопроизводства (судебного контроля за действиями государственных (управленческих) органов). Существовала лишь возможность направления жалобы в так называемом административном порядке, в порядке подчиненности, т.е. вышестоящему руководителю. В советский период наблюдалась тенденция увеличения центральных органов государственного управления. Например, с 1936 по 1947 г. число комиссариатов по экономическим вопросам было увеличено с 12 до 50 (а в области культуры — с одного до трех).

В середине 80 — начале 90-х  гг. ученые делают заметные шаги в развитии и анализе таких важнейших  теоретических вопросов науки административного  права, как сущность и предмет  административного права; систематизация и кодификация административного  права; применение его норм; содержание государственного управления и его  формы и методы; система и правовое положение органов государственного управления; государственная служба; административный процесс; административная юрисдикция; обеспечение законности в государственном управлении. Особое внимание уделяется роли человечек. Кроме советских ученых-административистов так считали и зарубежные исследователи советской правовой системы вообще и административного права в частности такого фактора в повышении эффективности деятельности органов управления, ответственности в управлении.

В течение нескольких лет (конец 70 — начало 80-х гг.) видными учеными-административистами Ю.М. Козловым, Б.М. Лазаревым, А.Е. Луневым и М.И. Пискотиным был подготовлен и издан шеститомный курс «Советское административное право: Методы и формы государственного управления (1977); Государственное управление и административное право (1978); Управление в области административно-политической деятельности (1979); Управление социально-культурным строительством (1980); Основы управления народным хозяйством (1981); Управление отраслями народного хозяйства» (1982).

4. Административное  право в период с 1991 года. Тенденции  развития.

Как известно, одним из основных элементов правового государства  является институт судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Поэтому построение такого государства невозможно без наличия административного судопроизводства, являющегося индикатором защищенности прав и законных интересов граждан и организаций, охраняемых государством.

И ст. 118 Конституции РФ предусматривает, что административное судопроизводство является самостоятельной формой правосудия, оно призвано осуществлять защиту конкретных физических и юридических лиц  от административного произвола.

Судебная статистика свидетельствует  о том, что в последние годы параллельно со снижением числа  дел искового и особого производств  возросло число дел, возникающих  из административно - правовых (публичных) отношений. К ним относятся такие категории дел, как рассмотрение заявлений граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; заявлений об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; заявлений о защите избирательных прав и прав граждан России на участие в референдуме; заявлений об оспаривании постановлений органов и должностных лиц, управомоченных рассматривать материалы об административных правонарушениях.

Важным шагом на пути формирования системы административной юстиции  стало принятие 22 ноября 2000 г. Государственной  Думой в первом чтении проекта  федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации", внесенного Верховным Судом РФ в  порядке законодательной инициативы 19 сентября 2000 г. (с изменениями и  дополнениями от 31 октября 2000 г.). Осознание важности создания административных судов в целях повышения уровня защиты прав человека, доступности правосудия, желание помочь законодателю в доработке проекта реализуются в обсуждении и выработке предложений по его совершенствованию как на страницах юридической периодики (см.: Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. No. 1. С. 18 - 20; Изучен опыт административной юстиции Франции и ФРГ // Российская юстиция. 2001. No. 4. С. 27), так и в рамках специальных семинаров и конференций. Предлагаем вашему вниманию обзор выступлений участников конференции, состоявшейся в Российской правовой академии Минюста России, и выступление (с незначительными сокращениями) одного из основных докладчиков - первого заместителя Председателя Верховного Суда РФ В. Радченко.

Так, только в 2001 году по сравнению  с 2000 годом рост указанных дел  составил 29%, что вынудило суды работать в более напряженном режиме (Российская юстиция. 2001. N 12). Кроме того, субъектами Российской Федерации принято огромное количество нормативных правовых актов, регулирующих публичные правоотношения. Противоречивость многих из них негативно сказалась на всех сферах государственного управления, возникла необходимость оспаривания данных нормативных актов заинтересованными лицами в судах.

Видимо, все это в целом  и ускорило постановку вопроса о  создании административной юрисдикции в России, разработку и принятие закона об административных судах, а  также Административно - процессуального кодекса.

В данном случае речь идет о  создании новой отрасли права - административного  процессуального - со своими, только ему  присущими задачами, принципами, нормами  и институтами. Надо отметить, что  в дореволюционной России не было административной юрисдикции в полном ее смысле. Некоторые функции административной юстиции выполняли Государственный  Совет, а также губернские присутствия (например, по крестьянским, фабричным  и горнозаводским делам, по промысловому налогу, воинской повинности и т.д.), которые не разрешали всех возникающих  процессуальных проблем.

Для системы административной юрисдикции, как уже отмечено, характерно отнесение к ее ведению административно - правовых конфликтов, которые связаны  с защитой прав и законных интересов  как физических, так и юридических  лиц. В связи с этим подобные споры  имеют свой специфический административно - правовой характер, особое положение  его субъектов (участников спорного правоотношения), особый порядок рассмотрения и разрешения и т.д., что обусловливает  необходимость их специального правового  и процессуального правового  урегулирования.

При этом надо отметить, что, являясь членом Совета Европы, Россия должна привести уровень защиты прав и свобод человека в соответствие с европейскими и мировыми стандартами. Это относится и к созданию в нашей стране самостоятельного административного судопроизводства с учетом, конечно, российской специфики. Необходимость такого шага диктуется  еще и тем, что в настоящее  время нормы, регулирующие разрешение публично - правовых конфликтов, разбросаны по различным отраслям законодательства, что затрудняет их применение и обеспечение  единой правовой политики. Вместе с  тем публично - правовые отношения  есть особая сфера, которая должна иметь  свое самостоятельное материальное и процессуальное право, предназначенное  для того, чтобы регулировать автономную юрисдикцию, независимую от иных звеньев  судебной системы. Ведь нередко граждане и юридические лица даже не знают, в какой суд им обращаться за судебной защитой своих субъективных прав и свобод - в суд общей юрисдикции или арбитражный суд.

Государственная Дума рассмотрела 22 ноября 2000 г. проекты двух федеральных  конституционных законов - "О федеральных  административных судах в Российской Федерации" и "О внесении дополнений в Федеральный конституционный  закон "О судебной системе в  Российской Федерации", подготовленные Верховным Судом РФ, и приняла  их в первом чтении. Однако когда  будут приняты эти законы - неизвестно. Это, естественно, затрудняет решение  многих организационных вопросов, в  том числе и процессуальных - о  подведомственности данных дел.

Бесспорно, что к подведомственности специализированных административных судов должны быть отнесены дела, возникающие  из административно - правовых отношений  (которых насчитывается порядка 18 категорий), рассматриваемые в настоящее время, к сожалению, различными судами - общей юрисдикции и арбитражными.

С момента принятия Конституции  РФ, в которой прямо предусмотрено  административное судопроизводство, среди  ученых и практиков нет единого  мнения по вопросам понятий "административная юрисдикция", "административная юстиция" и "административно - юрисдикционный процесс", а также будущего административного судоустройства и судопроизводства. Да это и не самое главное в настоящее время. Важнее то, что при обилии различных точек зрения все сходятся в едином мнении о том, что одной из сторон всегда выступает орган, осуществляющий управленческую деятельность, и отношения между данным органом и гражданами носят сложный императивный характер.

Предлагаемые на нынешнем этапе модели административного  судоустройства в России сводятся к  трем различным формам.

Первая модель создания административной юрисдикции, инициатором которой  является Верховный Суд РФ, представляет собой смешанное в организационном  плане, но самостоятельное в процессуальном отношении административное судопроизводство. Согласно этой модели структура федеральных  судов должна состоять из четырех  звеньев: межрайонный суд; коллегия по административным делам областного звена; 21 окружной суд и как высшее звено - Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. Данная модель предполагает использование действующих  судов. Сторонниками этой модели предлагается также передача на рассмотрение мировых  судей части дел по административным правонарушениям и об оспаривании  решений территориальных органов  самоуправления (ниже районного).

Вторая модель предусматривает  использование действующих в  настоящее время судов общей  юрисдикции и арбитражных судов  для рассмотрения дел, возникающих  из административно - правовых отношений, путем создания в них специализированных коллегий. Этот вариант решения проблемы обосновывается тем, что создание специальной  системы административных судов  сопряжено с немалыми дополнительными  организационными и финансовыми  затратами для государства, которых  в настоящее время не хватает  на существующую и действующую судебную систему.