При
этом, конечно, надо иметь в виду,
что административно-правовые нормы
не регулируют отношения между гражданами.
Таковы
наиболее отчетливо выраженные особенности
административно-правовых норм. Эти нормы
императивны, что выражается в односторонности
содержащихся в них юридически-обязательных
волеизъявлений полномочных органов.
Что
касается структуры административно-правовых
норм, m она традиционна: гипотеза, диспозиция
и санкция. Однако и здесь имеются определенные
особенности. Так, не во всех случаях четко
выражается гипотеза. Она нередко обнаруживает
себя в виде юридических фактов (например,
достижение определенного возраста, совершение
административного правонарушения и т.п.).
При
регламентации деятельности аппарата
управления она прямо не выражена, а предполагается
в качестве условия соответствия этой
деятельности установленной компетенции
того или иного субъекта исполнительной
власти.
Диспозиция нормы — это предписания, запреты
и дозволения.
Санкция предусматривается, как правило,
в виде конкретных мер дисциплинарного
или административного воздействия, причем
далеко не все нормы имеют таковые. Например,
нормы, регулирующие управленческую деятельность,
исходят из того, что взаимоотношения
между, вышестоящими и нижестоящими административно-управленческими
работниками строятся на началах дисциплинарной
власти. Санкции в данном случае содержатся
в нормах общего характера, относящихся
к институту государственной службы. С
другой стороны, конкретные административные
санкции всегда закрепляются в нормах,
предусматривающих составы конкретных
административно-правовых правонарушений.
4.
СИСТЕМА И ПРИНЦИПЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО
ПРАВА.
Административное
право - это целостная, логически
завершенная система, состоящая
из правовых норм и институтов, объединенных
общими предметом, методом, принципами
и целью регулирования общественных
отношений. Они согласуются друг с другом,
опираются на единые определения, используют
единую терминологию.
Составными
элементами системы административного
права являются Общая и Особенная
части. Каждая часть включает в себя
несколько административно-правовых
институтов. В состав Общей включены нормы,
которые охватывают управление в целом.
Они регулируют однородные общественные
отношения. В Общую часть входят следующие
шесть групп институтов:
закрепляющие
основы государственного управления;
регулирующие
административно-правовой статус граждан;
регулирующие
основы организации и административно-правовой
статус органов исполнительной власти,
а также государственных и
негосударственных организаций;
регулирующие
государственную службу и определяющие
правовой статус государственных служащих;
определяющие
формы и методы государственного
управления;
обеспечивающие
законность управления.
Нормы
Особенной части действуют в
пределах отдельных сфер или отраслей
функционирования исполнительной власти.
Она регулирует особенности государственного
управления экономикой, социально-культурной
и административно-политической сферами,
а также особенности межотраслевого регулирования.
Профессор
А.П. Коренев обоснованно выделяет
третью часть системы административного
права. Ее составляют нормы, предназначенные
регулировать административно-юрисдикционную
деятельность. Эти нормы содержатся в
Кодексе РФ об административных правонарушениях,
а также в законодательстве субъектов
РФ об административной ответственности,
которое получило название "административно-деликтное
право".
Они
определяют составы административных
правонарушений и ответственность
за их совершение; устанавливают органы
и круг должностных лиц, уполномоченных
рассматривать дела об административных
правонарушениях; регламентируют производство
по делам об административных правонарушениях
и порядок исполнения постановлений о
назначении административных наказаний.
Профессор
Ю.А. Тихомиров предложил при определении
системы административного права
отказаться от традиционного деления
на Общую и Особенную части ввиду их слабой
нормативной структурированности. Он
считает целесообразным конструировать
отрасль административного права из ряда
следующих подотраслей:
нормативно-регулятивная
(предмет административного права,
сферы регулирования, принципы, нормы,
правоотношения);
органы
исполнительной власти; государственная
служба; административно-правовые режимы
(режимы чрезвычайного и военного
положения и т.п.);
административный
процесс, законность в управлении; организация
государственного управления;
информационное
право;
правовое
регулирование нормативов.
Противоположный
подход к структуре административного
права высказывает профессор
Ю.Н. Старилов. Он предлагает сформировать
Особенную часть административного
права из следующих отраслей (подотраслей):
муниципальное
право;
милицейское
(или полицейское) право;
строительное
право;
социальное
право;
образовательное
(в т.ч. школьное) право;
служебное
право.
Автор
предлагает учитывать западноевропейский
опыт систематизации правовых отраслей
и считает, что такая структура
будет способствовать более быстрому
развитию как административного права,
так и всей правовой системы России в целом.
5.
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК НАУКА
И УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА.
Административное
право представляет собой одну из
самых сложных, крупных базовых отраслей
российского права, так как деятельность
органов государственного управления
затрагивает интересы практически всех
субъектов общественных отношений.
В
настоящее время разработано
большое число дефиниций, определяющих
административное право, что создает определенные
трудности выбора понятийного аппарата.
В научной литературе административное
право определяется как отрасль российского
права, регулирующая общественные отношения,
возникающие в процессе организации исполнительно-распорядительной
деятельности органов государственного
управления. Данное определение дает общее
представление об административном праве,
но для его уточнения необходимо проанализировать
предмет и метод административного права.
Предмет и метод правового регулирования
и обособленная нормативная база выступают
критериями деления российского права
на отрасли.
Предмет
административного права -- совокупность
общественных отношений, возникающих,
изменяющихся и прекращающихся в
процессе практической реализации государственного
управления, урегулированная нормами
административного права.
Общественные
отношения, которые образуют предмет
административного права, имеют
сложный, комплексный характер, им свойственны
следующие особенности.
1.
Эти отношения носят публично-правовой
характер и возникают в связи с практической
реализацией органами исполнительной
власти своих полномочий. Государство
определяет пределы своего вмешательства
в общественную жизнь: с одной стороны,
эти пределы обусловлены необходимостью
обеспечить реализацию публичных интересов;
с другой -- обязанностью обеспечить автономию
личности в гражданском обществе.
2.
Административное право регулирует
общественные отношения в особой
области государственной жизни
-- сфере государственного управления.
При этом под государственным
управлением понимается деятельность
органов исполнительной власти. Эта деятельность
носит разносторонний характер и осуществляется
в экономической, административно-политической
и социально-культурной сферах. Кроме
того, сюда же примыкает и система местного
самоуправления.
3.
Административным правом регулируются
также отношения управленческого
характера, которые возникают
за рамками деятельности органов
исполнительной власти, однако носят
исполнительно-распорядительный характер.
Примером может служить деятельность
Председателя Государственной Думы по
организации работы ее комитетов и комиссий,
а также деятельность председателя суда
по распределению дел, подлежащих рассмотрению,
между судьями и т.п. Эти отношения традиционно
называются внутриорганизационными.
4.
Административное право регулирует,
в основном, отношения, в которых
изначально исключено юридическое
равенство участников -- властные
отношения. Одним из участников
отношений выступает обязательный
субъект, наделенный государственно-властными
полномочиями. Исключения составляют
административно-договорные отношения,
но их удельный вес в общей массе управленческих
отношений слишком мал.
5.
Административное право осуществляет
регулирующее воздействие на
общественные отношения во взаимодействии
с нормами других отраслей российского
права. Примером может быть взаимодействие
с нормами трудового права при регулировании
вопросов государственной службы.
Будучи
главным критерием деления права
на отрасли, предмет правового регулирования
все же не позволяет провести окончательное
деление системы права на составляющие
элементы. Наряду с предметом правового
регулирования, выделяется его метод,
который является основанием, позволяющим
провести отраслевую классификацию. Метод
правового регулирования находит свое
выражение в порядке установления субъективных
прав и юридических обязанностей; в степени
их конкретизации и определенности; путях
и средствах обеспечения субъективных
прав и юридических обязанностей в сфере
государственного управления и позволяет
понять механизм воздействия административно-правовых
норм на управленческие отношения.
В
настоящее время не сложилось
единого подхода к определению
метода правового регулирования. Существует
мнение, что каждая отрасль российского
права обладает своим автономным,
индивидуальным средством правового воздействия.
В этой связи может идти речь о конституционно-правовом,
административно-правовом, уголовно-правовом,
гражданско-правовом и других методах
правового регулирования. С другой точки
зрения, все отрасли права используют
единый правовой инструментарий, общие
средства, и речь следует вести об определенном
их соотношении применительно к конкретной
отрасли российского права. Такой подход
видится более приемлемым.
Так,
каждая отрасль российского права
в своей деятельности использует
следующие методы: запрет, предписание,
дозволение.
Запрет
предполагает возложение обязанности
воздержаться от определенного варианта
поведения под угрозой применения
мер государственного принуждения.
В этом случае происходит сужение
свободы действий субъектов управленческой
деятельности. Так, в Кодексе РФ об административных
правонарушениях содержатся нормы, которые
устанавливают составы административных
правонарушений, за совершение которых
виновные привлекаются к административной
ответственности.
Предписание
как метод правового регулирования
предполагает возложе-ние на субъект
управленческой деятельности обязанностей,
определенных административно-правовыми
нормами. Подобная характеристика роднит
предписание с запретом, однако,
разница заключается в том, что последнее
требует от субъекта воздержаться от определенного
варианта поведения. Доминирование предписания
среди средств административно-правового
регулирования обусловлено сущностью
управленческих отношений, которые называют
властеотношениями, отношениями, для которых
характерен обязательный субъект, наделенный
полномочиями государственно-властного
характера.
Дозволение
-- это предоставление участникам управленческих
отношений возможности самим
выбрать наиболее приемлемый вариант
поведения в тех пределах, которые
определены нормами административного
права. Это не вседозволенность, не бесконтрольное
поведение субъектов правовых отношений,
а предоставление им свободы выбора в
определенных рамках.
Метод
административного права -- это определенное
соотношение запрещающих, предписывающих
и дозволяющих средств. Индивидуализация
этого соотношения зависит от конкретного
управленческого дела, ситуации. При этом
наблюдаются общие тенденции развития
системы административно-правовых средств.
Так, все шире применяются дозволительные
средства, что обусловлено федеративным
устройством российского государства,
отнесением административного и административно-процессуального
права к предмету совместного ведения
и компетенции Российской Федерации и
ее субъектов.