Бюджетный федерализм

4

Введение

Динамичное и устойчивое развитие общества невозможно без активного  участия государства в экономических процессах, которое реализуется, прежде всего, в бюджетной и денежно-кредитной политике. Государство осуществляет экономическое и социальное регулирование с помощью финансовой системы, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством бюджета государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций. 
               Актуальность выбранной темы данной работы обусловлена, прежде всего, тем, что из всех аспектов бюджетных отношений межбюджетные отношения между Российской Федерацией и ее субъектами относятся к числу наименее законодательно урегулированных. Актуальность определила цель анализа – провести и установить отношения, возникающие между участниками бюджетной системы. Задачи анализа – межбюджетные отношения и этапы формирования бюджетного федерализма. Вступление в силу с 1 января 2000 года Бюджетного кодекса, ознаменовавшее качественный скачок в развитии бюджетного права, сравнительно мало затронуло область межбюджетных отношений. В значительной мере это обусловлено тем, что межбюджетные отношения являются непосредственным отражением уровня развития федеративных отношений вообще, которые по сей день находятся в процессе становления. К моменту рассмотрения Бюджетного кодекса Правительством были только намечены тактические цели государственной политики в этой области. В этих условиях жесткая законодательная фиксация межбюджетных отношений была преждевременной и даже нежелательной.Проблема определения места региональных бюджетов в бюджетной системе

5

Российской Федерации  поднимается с 1992 года – момента  начала процессов децентрализации. В настоящей работе будут рассмотрены  наиболее важные вопросы организации  системы государственных финансов на уровне субъектов РФ. Важность изучения данной проблемы обусловлена необходимостью более ясного восприятия современного российского федерализма, углубленного понимания мотивации и характера взаимоотношений центра и периферии, противоречий регионального развития, потребностью более точных прогнозных оценок вероятности распада государственной целостности России либо ее успешной интеграции в мировой экономический и политический порядок начала XXI в. 
                В первой главе мы дадим понятие бюджетного федерализма, характеристику бюджетной системе Российской Федерации, приведем примеры моделей бюджетного федерализма. Во второй главе будет дан анализ этапов формирования бюджетного федерализма, а также принципы построения межбюджетных отношений в мировой практике.

6

Глава 1. Межбюджетные отношения.

1. Сущность и содержание бюджетного федерализма.

              Переход от централизованной  системы управления к рыночной во многом зависит от адекватных преобразований в бюджетной сфере. Речь идет, прежде всего, о необходимости децентрализации бюджетной политики. При этом ключевая роль отводится сбалансированному функционированию всех звеньев бюджетной системы, применению бюджетных методов в регулировании территориального развития. Посредством бюджетных инструментов государство имеет возможность влиять па воспроизводственный процесс, решать многие сложные внутриполитические проблемы, обеспечивать выравнивание социально-экономических условий жизни населения. Федеративные принципы построения бюджетной системы направлены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным процессом. В более широком смысле федерализм подразумевает различного рода объединения для обеспечения совместного достижения общих целей при сохранении целостности, но ограничении самостоятельности каждой из сторон.

               Политический принцип федерализма  заключается в конституционном распределении между сторонами федеративного образования принадлежащих им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц Федерации. Экономический принцип федерализма состоит в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестиционной политики между Федерацией и ее субъектами.

Федеративные системы  характеризуются рядом признаков:

7

1. наличием иерархии;
2. четко сформулированными полномочиями каждого из уровней управления;
3. установленной автономией и регламентированным суверенитетом каждого из уровней.

               В федеративном государственном  устройстве каждый уровень наделен  зафиксированными полномочиями  и властью, а его руководящие  органы избираются своим электоратом,  что обеспечивает автономное  функционирование и децентрализованное  принятие решений. 

               В настоящее время насчитывается более 20 стран с различным типом федеративного устройства (США, ФРГ, Австралия, Канада, Австрия, Мексика, Россия, Эфиопия, Бразилия, Индия, Малайзия и др.). Кроме того, значительное число стран мира в системе управления государством используют отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными уровнями государственной власти и регионами. Конкретные формы федерализма в каждой стране периодически видоизменяются. Это относится как к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и реформам в области бюджетов и налогов. Разделение властных полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов.                                 

                Распределение общих доходов  государства между федеративным  центром и его субъектами, которое  обеспечивало бы наиболее качественное  выполнение возложенных на них  задач и функций, является наиболее  сложной проблемой. Необходимо  иметь в виду, что гражданину  страны безразлично, на каком  уровне власти обеспечивается  выполнение тех или иных функций.  Очевидно, что однозначно решить  эту проблему невозможно ввиду  множества факторов объективного  и субъективного характера, не  подлежащих количественной оценке. Здесь возможны различные 

8

комбинации, обусловленные  уровнем социально-экономического развития страны, географическими, демографическими особенностями и другими факторами. Федерализм предполагает в данном случае наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы и  системы межбюджетных отношений, призванных максимально удовлетворить нужды  населения в государственных  услугах независимо от того, на каком  уровне они будут оказываться.

                  Собственно система межбюджетных  отношений не является определяющим  признаком федерального устройства. Она свидетельствует лишь о  необходимости и возможности  упорядочения отношений между  различными самостоятельными бюджетами,  которые могут существовать и  существуют во многих странах  с унитарным устройством. Отсюда  следует, что и наличие самостоятельного  бюджета у того или иного  уровня власти не является  определяющим признаком федеративного  устройства в экономической сфере.  Закрепление за федерацией и  субъектами определенных полномочий  предполагает ответственность за  выполнение возложенных на них  задач и функций и, прежде  всего, ответственность перед  гражданами субъектов федерации  и страны в целом.

                  Для выполнения тех или иных  функций властным структурам  необходимы соответствующие финансовые  ресурсы, закрепленные на постоянной  основе. Это предполагает и ответственность  данных властей за финансовое  обеспечение решения возложенных  на них задач за счет бюджетных  средств, аккумулируемых в соответствующем  бюджете. 

                Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и федеральным  центром по выполнению возложенных  на них задач государственного  управления предопределяет характер  отношении между бюджетами на  принципах федерализма. Бюджетный  федерализм 

9

предполагает самостоятельность  в нахождении средств для финансирования децентрализовано принимаемых решений и региональных программ субъектами федерации. Только в этом случае можно говорить о реальной самостоятельности регионов. В то же время во многих случаях действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. В этих случаях децентрализация управления, предусматривающая передачу регионам определенных прав в области управления, подкрепляется соответствующей передачей им денежных средств из федерального бюджета или бюджетов других субъектов федерации. Другими словами, при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов (субъектов федерации) используются различные формы межбюджетных отношений, призванные реализовать общегосударственные интересы на территории субъекта федерации и, прежде всего, обеспечить гражданам права, гарантированные конституцией государства. В данном случае межбюджетные отношения выступают в качестве механизма разделения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями власти в федеративном государстве. Такое разделение полномочий неправомерно отождествлять или определять как бюджетный федерализм, так как данный механизм предназначен для разрешения противоречий при закреплении доходных и расходных полномочий между федеральным центром и его субъектами.

                  Идеальная же ситуация в области  федерализма состоит в том,  что каждый из уровней власти  располагает собственными источниками  финансовых средств, собственным  бюджетом в пределах закрепленных  за ним бюджетных полномочий. Вероятно, из этой посылки исходили  авторы трактовки понятия бюджетного  федерализма, приведенного в Энциклопедическом  словаре. Под бюджетным федерализмом  они понимают 

10

≪форму автономного функционирования бюджетов различного уровня государственной власти,  основанную на четко сформулированных и закрепленных законодательных нормах, положениях≫ Очевидно, что приведенное определение отражает некую абстрактную идеальную модель бюджетного федерализма, при которой объемы доходных полномочий субъектов федерации совпадают с объемами расходных полномочий, закрепленными за этими уровнями власти. В этом случае какие-либо перераспределительные процессы между бюджетами отсутствуют. В реальной действительности достигнуть такого состояния ни одному государству не удалось. Во всех федеративных государствах используются различные формы отношений между его субъектами, имеющие целью бюджетное выравнивание для обеспечения всем гражданам страны примерно равного уровня государственных услуг независимо от места проживания. 

                    Идеалистически-утопические определения  бюджетного федерализма можно  встретить у многих авторов.  Достаточно часто бюджетный федерализм  рассматривается как организация  бюджетных отношений, которая  позволяет в условиях самостоятельности,  автономии каждого бюджета органично  сочетать фискальные интересы  федерации, представленные республиканским  бюджетом РФ, с интересами субъектов  Федерации и органов местного  самоуправления. Довольно сложно, а по всей видимости, и невозможно спроектировать и тем более реализовать на практике систему бюджетных отношений, которая органично сочетала бы интересы всех уровней государственной власти в федеративном государстве.                                                                                 Говорить о том, что бюджетный федерализм обеспечивает соблюдение интересов всех участников бюджетного процесса в Российской Федерации, неправомерно хотя бы в силу недостаточности финансовых средств для полноценного удовлетворения объективных потребностей заинтересованных сторон.

11

                 Реалистичнее говорить лишь об  учете интересов участников бюджетного  процесса на основе достижения  компромиссов в рамках строго  определенных процедур. Федеративная  форма устройства предусматривает  самостоятельность управления с  делегированием власти. При этом  важнейшие вопросы в области  финансов, экономики принимаются  путем переговорного процесса, нахождения  компромисса между различными  участниками управления государством.

                  Подводя итог вышеизложенному, дадим следующее определение. Под бюджетным федерализмом будем понимать форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижения компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы. Государство на всех стадиях бюджетного процесса, используя установленные принципы, методы и способы формирования бюджетных доходов и расходов, формирует бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы их использования. Во всех государствах с федеративным устройством можно выделить три основные проблемы, требующие принятия компромиссных решений между представителями различных уровней власти в области финансов.

               Первая проблема связана с  определением состава расходных  полномочий и распределением  их между бюджетами разных  уровней по предоставлению определенных  услуг населению. Для государств  с многонациональным составом  населения данная проблема требует  учета национальных традиций  отдельных национальностей, компакт- но проживающих на той или иной территории, учета их предпочтений. Соответственно одни услуги целесообразно предоставлять от лица федеральных властей, другие — от имени региональных органов власти.