Бюджетная система РФ

Бюджетная система РФ

Бюджетная система РФ – это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов¹.

Бюджетным устройством называют принципы организации и построения бюджетной системы, а также взаимосвязь между отдельными ее звеньями.

Бюджетная система РФ, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, включает в себя три уровня:

1. федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
2. бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
3. местные бюджеты.

Первый и второй уровни бюджетной системы, в соответствии с Бюджетным Кодексом, толкуются расширительно, т.е. включают в себя помимо непосредственно государственного бюджета бюджеты государственных внебюджетных фондов. Совокупность бюджета соответствующей территории с бюджетами государственных внебюджетных фондов принято называть бюджетом расширенного правительства.

Федеральный бюджет РФ, по сути, представляет собой основной финансовый план государства, через который мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для последующего их перераспределения и использования для реализации целей государственной политики.

Бюджетом субъекта РФ (или региональным бюджетом) в Бюджетном кодексе РФ называется форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для решения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ. Предметы ведения РФ, субъектов РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ устанавливаются главой третьей Конституции РФ.

Второй уровень бюджетной системы, помимо бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, включает бюджеты 89 субъектов РФ, среди которых 21 республиканский; 55 краевых и областных бюджетов; 2 бюджета городов федерального значения; 1 бюджет автономной области и 10 бюджетов автономных округов.

Местный бюджет (или бюджет муниципального образования) представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. К предметам ведения местного самоуправления относятся вопросы местного значения. Открытый перечень вопросов местного значения приведен в федеральном законе “Об общих принципах местного самоуправления в РФ”.

На территории РФ принимаются 29 тысяч местных бюджетов, среди которых районные, городские, поселковые и сельские.

Консолидированный бюджет представляет собой свод всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории. Консолидированный бюджет, объединяя все бюджетные показатели какой-либо территории, выполняет, в основном, информационную функцию. В отличие от законодательно утверждаемых бюджетов субъектов федерации и федерального бюджета, консолидированный бюджет не является законом.

Консолидированный бюджет РФ включает в себя федеральный бюджет РФ и консолидированные бюджеты субъектов РФ. В то же время консолидированные бюджеты субъектов РФ состоят из собственно бюджета субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта РФ.

Рисунок 1. Бюджетная система РФ без государственных  внебюджетных фондов

В 2000 году доля доходов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в консолидированном бюджете составляла соответственно 54,01 и 45,99%². В 2001 году этот показатель составлял 58,96% в пользу федерального бюджета и 41,04% - в пользу бюджетов субъектов РФ.

Таблица 1. Консолидированный бюджет РФ

Принципы построения бюджетной системы

Бюджетным кодексом РФ регламентируются следующие принципы, в соответствии с которыми должна строиться и  развиваться бюджетная система РФ:

1. Принцип единства бюджетной системы

Означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной  документации, принципов бюджетного процесса на всей территории Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с данным принципом едиными должны быть санкции за нарушения бюджетного законодательства, порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней, порядок ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

2. Принцип разграничения  доходов и расходов между уровнями бюджетной системы

Означает закрепление  соответствующих видов доходов  и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной  власти субъектов Российской Федерации  и органами местного самоуправления.

3. Принцип самостоятельности бюджетов

Он означает:

• право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
• наличие собственных источников доходов у бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации;
• законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов и полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с законодательством Российской Федерации. Регулирующими доходами бюджетов называют федеральные, региональные налоги и другие платежи по которым устанавливаются нормативы отчислений в нижестоящие бюджеты на очередной финансовый год, или на долговременной основе.
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов (в соответствии с Бюджетным кодексом);
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов (в соответствии с Бюджетным кодексом);
• недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;
• недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

С нарушением последнего пункта связано возникновение проблемы федеральных мандатов, т.е. обязательств федерального центра перед гражданами, реализуемых за счет региональных и  муниципальных бюджетов. Примером необеспеченного федерального мандата является решение федеральной власти о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы, нагрузка по реализации которого легла на бюджеты субъектов РФ, в результате чего образовалась значительная задолженность по выплате заработной платы практически во всех субъектах РФ³.

4. Принцип полноты  отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов

Означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и прочие обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме.

Все государственные и  муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

5. Принцип сбалансированности бюджета

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

При составлении, утверждении  и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

6. Принцип эффективности  и экономности использования  бюджетных средств

Принцип эффективности и  экономности использования бюджетных  средств означает, что при составлении  и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

7. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Доходы  бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

8. Принцип гласности

Принцип гласности означает:

1) обязательное опубликование  в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

2) обязательную открытость  для общества и средств массовой  информации процедур рассмотрения  и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

9. Принцип достоверности бюджета

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Таблица 2. Прогноз заложенных в федеральные  законы о федеральном бюджете  на соответствующие годы значений ВВП, инфляции, доходов и расходов и  фактические их значения

Наличие точных макроэкономических и бюджетных прогнозов является одним из важнейших условий эффективной  государственной экономической  политики. Нереалистичные прогнозы вносят значительную неопределенность в процессы бюджетного финансирования и эффективность бюджетных расходов.

Оптимистичные проектировки бюджетных доходов могут приводить  к кризисам бюджетного финансирования и хаотичному секвестированию расходов.

Заниженные прогнозы инфляции приводят к значительному отставанию запланированных в бюджете расходов от реальных потребностей, что в свою очередь порождает цепочку неплатежей и введение в оборот различного рода денежных суррогатов.

10. Принцип адресности  и целевого характера бюджетных  средств

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств  означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Государственные внебюджетные фонды

Государственным внебюджетным фондом называют форму образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. В российской практике государственные внебюджетные фонды созданы для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. В РФ государственными внебюджетными фондами являются:

1. Пенсионный фонд РФ;

2. Фонд социального страхования  РФ;

3. Федеральный фонд обязательного  медицинского страхования.

Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов рассматриваются в органах законодательной власти вместе с пакетом документов, представляемых одновременно с проектом федерального бюджета на соответствующий год. В соответствии с Бюджетным кодексом, федеральные законы, утверждающие бюджеты внебюджетных фондов должны утверждаться Федеральным Собранием одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете.