Юридическое лицо публичного права

Алжирский юрист А. Махиу, используя формулировку "юридическое лицо публичного права", ссылается на законодательство. Он отмечает, что в алжирском Гражданском кодексе в качестве "административных юридических лиц" (в другом месте он говорит о "юридических лицах публичного права") названы государство, вилайи (административно-территориальные единицы и вместе с тем территориальные коллективы областного звена), коммуны, публичные учреждения и публичные офисы. Однако, как следует из рассуждений А. Махиу, в алжирском ГК, как и во французском, словосочетания "юридическое лицо публичного права" нет. Да и сам А. Махиу не вкладывает в употребленное им вскользь словосочетание особого смысла. Во всяком случае, понятие "юридическое лицо публичного права" он не обсуждает.

В работах российских специалистов по административному праву тоже иногда говорится, что субъектами административно-правовых отношений могут быть юридические лица, правда, вопрос о том, являются ли такие лица юридическими лицами публичного права, не рассматривается. Иногда административисты утверждают: "Определяя понятие исполнительного органа субъекта Федерации" (Российской Федерации), наряду с другими признаками необходимо учесть, что такой орган "обладает правами юридического лица".

В российской литературе внимание на юридическое лицо публичного права обратили не конституционалисты или административисты, а цивилисты. М.И. Кулагин в работе "Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо" (М., 1987) отмечает, что в зарубежных странах существуют три основных вида юридических лиц: частного права, публичного права и "смешанное". Говоря сравнительно подробно о частном и смешанном юридических лицах, он не анализирует детально юридическое лицо публичного права, но в предложенных им общих чертах юридического лица такой подход нашел частичное отражение. Хотя эти общие признаки сформулированы им почти целиком с цивилистических позиций и М.И. Кулагин обобщал лишь зарубежные законодательство, доктрину и судебную практику, среди общих признаков содержатся и нетрадиционные для цивилистического подхода. М.И. Кулагин называет также некоторые виды юридических лиц публичного права в зарубежном законодательстве: "буржуазное государство", выступающее в имущественных отношениях как казна, надгосударственные образования, административно-территориальные подразделения государства (среди них он называет штаты, земли, что частично неверно - они не являются административно-территориальными единицами, это - субъекты федерации, их правовое положение иное, но действительно такие образования являются юридическими лицами), государственные учреждения и государственные организации, которые одновременно выступают как хозяйствующие субъекты и как органы управления.

В основном выводы сводятся к тому, что действительно есть публично-правовые образования, являющиеся юридическими лицами (обычно называют само государство, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, зарегистрированные общественные объединения), но проблемы юридического лица публичного права как особой категории не обсуждаются. Спор ведется в основном вокруг вопросов: насколько соответствуют публично-правовые образования цивилистическим признакам юридического лица и являются ли органы государства юридическими лицами.

В законодательстве России словосочетание "юридическое лицо публичного права" не используется, но, как говорилось, субъекты РФ, муниципальные образования, многие организации публично-правового характера, органы государства, субъектов РФ, муниципальных образований названы юридическими лицами или обладающими правами юридического лица. Некоторые из таких юридических лиц могут быть и являются участниками гражданского оборота, другие - не могут и не должны, третьи участвуют в гражданско-правовых отношениях только частично. Есть и такие, которые не осуществляют публично-властных функций в обществе, но основы их статуса регулируются нормами публичного права. Все это делает очень сложным создание общего понятия юридического лица публичного права.

Признаки юридического лица публичного права

1. Юридическое лицо публичного права по своему происхождению и основному качеству - публично-правовое образование. Его "цивилистические" свойства, если они есть, не являются основными в его правовом статусе.

2. Оно имеет особое целевое назначение: реализация не просто общих, а общественных интересов. Юридическое лицо публичного права не вправе преследовать частные интересы своих членов путем использования принадлежащих ему полномочий или имущества.

3. Юридические лица публичного права, их органы обладают разными по своему характеру властными полномочиями государственной, муниципальной и общественной корпоративной власти. Такие полномочия могут иметь и нормоустанавливающий, и распорядительный, и иной характер, но в самом широком понимании это управленческие полномочия.

4. Юридические лица публичного права являются носителями прав и обязанностей публичного характера. Те из них, которые участвуют в гражданском обороте, и некоторые другие могут иметь также права и обязанности частноправового характера, но главным, определяющим суть деятельности юридического лица публичного права, являются права и обязанности первой группы. Права и обязанности публичного характера выступают не просто как "отдельно стоящие" права и обязанности, а по общему правилу как полномочия, то есть в спаянном виде: имея права, юридическое лицо публичного права обязано их реализовывать, ибо оно должно осуществлять публичную власть в предписанных ему законом объеме и формах.

5. Юридическое лицо публичного права всегда имеет имущество (без материальной основы его деятельность вряд ли возможна). Такое имущество редко находится на праве собственности, а если это так, то его доля в имуществе, находящемся, как правило, во владении, пользовании, оперативном управлении, невелика. Имущество юридического лица публичного права (и в этом состоит главное) используется не для извлечения прибыли, иной хозяйственной деятельности, а для осуществления его полномочий (компетенции).

6. Юридическое лицо публичного права создается особым путем: не в порядке соглашения, учредительного договора и т.д., а на основе признания уже существующего явления (государство, давно возникшая община - муниципальное образование) или путем использования распорядительного порядка (создание некоторых публичных учреждений, например, государственного банка, путем издания соответствующих нормативных актов).

7. Юридическое лицо публичного права не всегда имеет свой устав. Не всегда оно нуждается в государственной регистрации, но всегда создается и действует на основе определенного правового акта (актов). Для государства роль устава выполняет конституция государства. Органы государства могут действовать как юридические лица на основании законов парламента и других документов, принимаемых ими. Например, представительный орган муниципального образования, характеризуемый законом как юридическое лицо, действует на основе устава муниципального образования, собственного регламента и других документов. Многие юридические лица публичного права действуют на основании законов о них (например, Центральный банк России), могут создаваться и действовать на основании указов главы государства, постановлений правительства, приказов министерств и т.д. Если юридическое лицо публичного права принимает свой устав, то в отличие от юридического лица частного права государственной регистрации недостаточно. Устав юридического лица публичного права обычно подлежит утверждению вышестоящим органом.

8. Автономия юридического лица публичного права может быть довольно широкой (это определяется при его возникновении, создании), может быть узкой, но если это образование-орган - юридическое лицо (в отличие, скажем, от других органов государства), то определенная степень автономии всегда есть. По сравнению с юридическим лицом частного права такая автономия имеет ограниченный характер.

9. Ответственность юридического лица публичного права в своей основе имеет не частноправовой, а публично-правовой характер. Частноправовая ответственность, если она есть, всегда имеет менее важное значение.

10. В отличие от юридических лиц частного права в отношениях юридических лиц публичного права в той или иной мере и форме присутствует иерархическое начало. Оно связано с властными элементами характера юридического лица.

§3.        Виды юридических лиц публичного права

Классификация юридических лиц публичного права, конечно, должна быть иной, чем лиц частного права. Эта проблема, насколько известно, еще не обсуждалась в науке. По-мнению Чиркина В.Е, можно выделить несколько разновидностей юридических лиц публичного права:

1) сообщества публичного территориального характера, обладающие политической или неполитической публичной властью. К первой группе относятся государства, Европейский Союз, субъекты федерации, территориальные автономные образования политического характера (имеющие свои конституции или право законодательства, собственные правительства и определенную компетенцию органов автономии). К числу сообществ территориального публичного характера с неполитической властью относятся различные региональные и муниципальные образования ("территориальные коллективы"), территориальная автономия административного характера;

2) государственные и муниципальные учреждения. Выше говорилось о публичных полномочиях таких юридических лиц, об осуществлении ими делегированных органами государства или муниципальных образований полномочий. Поэтому вряд ли правильно утверждение общего характера, что "учреждения не обладают государственно-властными полномочиями. Хотя они занимаются в основном обслуживанием населения, властные полномочия в этой сфере у них есть. Вряд ли можно отрицать властные решения по отношению к гражданам учреждений социальной поддержки населения, образования, здравоохранения, Пенсионного фонда и т.д. Просто такие властные полномочия применяются в определенной области отношений граждан и органов государства, муниципальных образований. Вместе с тем, как пишет французский административист Р. Коннуа, не все публичные учреждения являются юридическими лицами. Следовательно, еще предстоит выявить те основания, по которым определенная группа публичных учреждений должна получать статус юридического лица публичного права, а другая - не должна;

3) некоторые органы государства и местного самоуправления, признанные законом юридическими лицами публичного права.

Как говорилось, отнесение органов государства к числу юридических лиц вызывает разные мнения. Некоторые исследователи считают, что органы государства и муниципальных образований "никак не могут быть юридическими лицами" в строгом смысле этого понятия", в частности, потому, что не подлежат государственной регистрации. Другие авторы это допускают, тем более что отдельные органы уже названы в российских законах юридическими лицами. У органов государства (не у всех) может быть и выделенное имущество, в том числе собственность, которой они могут распоряжаться (например, оплачивая в пределах сметы трудовые соглашения, консультационные работы, подготовку различных проектов и т.д.). Есть и судебные решения о признании некоторых органов государства (например, Управления юстиции администрации Кемеровской области) юридическими лицами, хотя практика Президиума Высшего Арбитражного Суда по таким делам, как считают некоторые авторы, противоречива. На наш взгляд, все такие противоречия следует решать не путем отказа от признания за органами государства прав юридического лица потому, что они не подходят под традиционную цивилистическую схему, а путем разработки и введения особой категории - юридического лица публичного права;

4) общественные объединения публичного права (религиозные объединения не являются общественными объединениями). Среди перечня юридических лиц публичного права они занимают особое положение. Признаки юридического лица публичного права, указанные выше, по отношению к ним приобретают специфику, связанную с тем, что их власть является не публичной, а общественной корпоративной властью. Что же касается религиозных объединений, то они основаны на частных интересах отдельных лиц (вера в бога, совместные обряды) и не являются юридическими лицами публичного права. Это относится и к некоторым другим добровольным объединениям, например, различным "клубам" по интересам (шахматистов, филателистов и др.). То, что основы их правового положения регулируются актом публичного права (соответствующим законом), не делает их автоматически юридическими лицами публичного права. [3]

Глава 2.  Правосубъектность юридических лиц публичного права.

§1 Особенности правосубъектности юридических лиц публичного права.

В науке гражданского права вопрос о виде правоспособности публично-правовых образований рассматривался неоднократно. В советской цивилистике считалось, что гражданская правоспособность государства не может быть чем-либо ограничена, и поэтому государство являлось собственником практически всего имущества в стране, «занимало главенствующее положение среди субъектов гражданских прав[4]». Следовательно, его общая правоспособность считалась само собой разумеющимся явлением.

Рассматривая вопрос о гражданской правоспособности публично-правовых образований, нельзя забывать о том, что они являются искусственно созданными субъектами и поэтому не следует говорить о существовании каких-то естественно присущих им прав и имеющейся у них в силу их  природы общей правоспособности.

В настоящее время лишь изредка встречается прежде общепринятый взгляд, что правоспособность публично-правовых образований является общей и универсальной. Происшедшее в последнее изменение экономической роли государства и теоретических представлений  о нем подтвердило выводы о существовании у него специальной правоспособности.

В настоящее время практически все ученые, рассматривающие проблемы гражданской правосубъектности публично-правовых образований, согласны с тем, что их гражданская правоспособность не является общей. По их мнению, они могут иметь лишь те права и обязанности, которые предусмотрены законом, то есть их правоспособность является ограниченной. Так, в определении Конституционного Суда РФ от 4.12.97г. №139-0 констатируется, что правоспособность РФ, субъектов РФ как участников гражданских правоотношений является специальной.[5]