Роль исполнительного органа в муниципальном управлении

     1.2 Признаки исполнительной  власти 

     В связи с тем, что вместо термина  «государственного  управления» стал употребляться термин «исполнительная власть», в механизме государственной власти был осуществлен переход от «разделения труда» к «разделению властей». Для исполнительной власти характерны следующие признаки:⁵

1. Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны, что однако, не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, как это было в начале 90-х годов, к вторжению законодательной власти  в сферу исполнительной власти и наоборот.
2. Исполнительная власть самостоятельна только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или же ее механизма. Действующим законодательством фиксируются функции и компетенция не самой исполнительной власти, как государственно-правового института, а субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государственной организации (например, статус федеральных и региональных органов исполнительной власти).
3. Отличительным признаком исполнительной власти является то, что власть реализуется в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменительного (правоисполнительного) характера.
4. Исполнительная власть олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Таково одно из непременных требований разделения властей. Соответственно исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции Российской Федерации). Таковы четко определенные конституционные границы, необходимые для понимания субъектной характеристики исполнительной власти.
5. Исполнительная власть в соответствии с Конституцией Российской Федерации организуется и осуществляется на началах федерализма. Это означает, что конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации. Важная роль при этом принадлежит Федеративному договору и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий.⁶
6. Исполнительная власть не может отождествляться с административной властью. Подобное отождествление неправомерно, так как административная власть, как правило, связывается с реализацией полномочий внесудебного, т.е. административного принуждения.⁷ Однако, административное принуждение является лишь одним из средств достижения целей, стоящих перед исполнительной деятельностью.
7. Исполнительная власть характерна тем, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы; важнейшие средства коммуникации; армия и иные воинские формирования, милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительно-трудовые учреждения и т.п.

 

     1.3 Подразделение органов  исполнительной власти 

     Концепция исполнительной власти, принятая Конституцией РФ   1993 г. принципиально отличается от положений, содержащихся в ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 г. Суть введенных изменений заключается в том, что Президент в настоящее время, будучи главой государства, не является главой исполнительной власти и высшим должностным лицом.⁸  Однако особенность Российской Федерации заключается в том, что,  формально закрепляя самостоятельность исполнительной ветви власти, Конституция предоставляет такие полномочия Президенту, которые позволяют определять содержание и сущность деятельности исполнительной власти. Более того, некоторые федеральные органы исполнительной власти непосредственно подчинены Президенту. Поэтому о самостоятельности исполнительной власти можно говорить лишь с большой долей условности.⁹

     Органы  исполнительной власти по территориальному масштабу подразделяются на:¹⁰

• федеральные;
• субъектов Федерации;
• территориальные;
• межтерриториальные;

     Система федеральных органов исполнительной власти определяется Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» и Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и состоит из Правительства РФ, федеральных министерств, государственных комитетов РФ, федеральных служб России, российских агентств, федеральных надзоров России.

     Взаимосвязь различных звеньев федеральных  органов исполнительной власти можно  представить в виде схемы: 

     Схема. Федеральные государственные органы исполнительной власти. 

 

     Можно выделить систему (аппарат) исполнительной власти, которую составляет совокупность государственных органов, обозначаемых в качестве ее субъектов, а также организационный механизм ее реализации.

     Постоянно действующим организационным фактором механизма исполнительной власти являются находящиеся на различном иерархическом уровне исполнительные органы общей компетенции (например, Правительство Российской Федерации, администрация области и т.п.). Остальные звенья такой системы непостоянны, видоизменяемы (например, министерства, государственные комитеты и пр.). Они могут в ряде случаев вообще не существовать (например, возникновение на базе бывших министерств государственных концернов, не являющихся государственными органами), хотя из механизма государственного управления они не «изымаются». В таком же аспекте можно квалифицировать роль, например, различного рода структурных подразделений исполнительных органов, их территориальных звеньев, а также должностных лиц. Все это — «рабочий механизм» исполнительной власти, служащий целям лучшей ее организации и функционирования. Аппарат исполнительной власти помимо органов общей компетенции включает в свой состав также отраслевые, межотраслевые, надзорные, территориальные и иные звенья государственно-управленческого механизма. Но одновременно все эти звенья в совокупности составляют систему субъектов государственного управления. ¹¹ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2

2.1Полномочия  исполнительного  органа общей компетенции  в муниципальном  образовании

Органы  местного самоуправления имеют исполнительные органы.

Согласно  ст. 3 «Европейской Хартии местного самоуправления»  представительные органы местного самоуправления, избранные путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего  голосования, «могут иметь подотчетные  им исполнительные органы».

Наиболее  распространенное наименование исполнительных органов местного самоуправления в Российской Федерации - «администрация муниципального образования (местная администрация)».

В разных субъектах Федерации и муниципальных  образованиях в зависимости от того, является ли оно городским или сельским поселением, с учетом его особенностей, экономического развития, численности жителей и других факторов система органов, осуществляющих исполнительскую деятельность, их наименование и само содержание деятельности сильно различаются.

Исполнительным  органом муниципального образования  является тот, который вправе принять  к своему рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению исполнительной власти уставом муниципального образования. Именно любой, что, собственно, и отличает этот орган от других - отраслевых и функциональных.

Это может  быть орган в одном лице, например, в лице главы муниципального образования  или главы администрации, и тогда  он действует на принципе единоначалия. Это может быть и коллегиальный  орган, т. е. такой, который объединяет группу лиц, совместно осуществляющих полномочия администрации, и тогда он функционирует соответствующим образом.

И в  том, и в другом случае его определяющими  признаками являются, во-первых, обладание, как правило, всеми полномочиями (за исключением тех, которые отнесены к компетенции народного представительства), а также обязанность нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение последних, во-вторых, право принятия в этих пределах распорядительных актов нормативного (общеобязательного) характера и, в-третьих, возможность формировать упомянутые отраслевые, функциональные исполнительные органы и осуществлять непосредственное руководство ими.

Итак, исполнительным органом местного самоуправления в  муниципальном образовании является администрация муниципального образования.

В различных  субъектах Федерации при формировании местной администрации используются несколько механизмов. Местная администрация:

· формируется  представительным органом местного самоуправления;

· создается  главой местного самоуправления самостоятельно;

· формируется  главой местного самоуправления с согласия представительного органа местного самоуправления;

· главные  должностные лица назначаются с  согласия представительного органа местного самоуправления, а остальные - главой местного самоуправления самостоятельно.

Для организации  работы исполнительных органов (администрации) необходимо создание структурных подразделений. Ими могут быть различные подразделения  отраслевого и функционального  назначения: комитеты, департаменты, управления, отделы (образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, экономического прогнозирования и т. д.) и другие структурные подразделения.

Кроме того, имеется, как правило, и вспомогательный  аппарат: управление делами (канцелярия), бухгалтерия, юридическая служба, отдел кадров и др.

Перечень  подразделений исполнительного  органа (администрации) определяется либо главой администрации единолично, либо по согласованию с представительными  органами местного самоуправления. Это  делается в зависимости от того, какой порядок закреплен в законе о местном самоуправлении или в уставе муниципального образования.

Структурные подразделения исполнительного  органа находятся в подчинении его  руководителя. Они создаются в  соответствии со схемой управления данным муниципальным образованием, обладают полномочиями, предусмотренными законодательством о местном самоуправлении, уставом муниципального образования, и осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность в определенной сфере местного самоуправления и состоят на местном бюджете (в соответствии со сметой расходов на управленческий аппарат), могут обладать правами юридического лица. Имущество этих органов входит в состав муниципальной собственности и закрепляется за ними на правах оперативного управления.

Управления  и отделы самостоятельно решают вопросы  управления, отнесенные к их ведению, руководят подчиненными им предприятиями, организациями и учреждениями. Функции  и полномочия структурных подразделений  исполнительного органа местного самоуправления, а также организация и порядок их деятельности определяются специальными положениями об этих органах, утвержденными в порядке, предусмотренном в уставе муниципального образования (либо главой администрации, либо по его представлению представительным органом местного самоуправления).

Так, в  Уставе муниципального образования  закреплено, что структуру администрации  города Екатеринбурга образуют отраслевые, функциональные и территориальные  органы.

Отраслевые  и функциональные органы администрации города (управления, комитеты, отделы) осуществляют полномочия по управлению отраслями местного хозяйства и социальной сферы.

В целях  обеспечения деятельности Главы, Администрации  города по управлению и распоряжению муниципальной собственностью, приобретению и осуществлению имущественных прав и обязанностей муниципального образования формируется орган Администрации города по управлению городским имуществом с правами юридического лица.

Территориальными  органами Администрации города являются администрации районов.

В целях  организационного, юридического, информационного, материально-технического обеспечения деятельности Главы , Администрации города Екатеринбурга формируется аппарат Администрации города.

Организация работы и полномочия органов Администрации  города определяются Положениями об этих органах, утверждёнными Главой. В соответствии с указанными Положениями органы Администрации города могут обладать правами юридического лица (ст. 22).

Администрация муниципального образования:

1. Разрабатывает  проекты бюджета, планов, программ, решений, 
представляемых главой администрации муниципального образования на рассмотрение и утверждение муниципального собрания;

2. Исполняет  решения, принятые муниципальным  собранием в пределах его компетенции;

3. Исполняет  постановления и решения, принятые главой администрации муниципального образования;

4. Управляет  деятельностью муниципальных учреждений 
жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, образования, 
здравоохранения, культуры и спорта. Содействует организации охраны окружающей среды, обеспечивает социальную поддержку и содействует занятости населения на территории муниципального образования;

5. Управляет  муниципальной и иной, переданной  муниципалитету 
собственностью;

6. Ведет  техническую инвентаризацию муниципального  имущества;

7. Исполняет  полномочия, возложенные на администрацию  муниципального образования законами;