Бюджетный процесс

Центральное место в государственных  финансах принадлежит бюджетам. В  то же время существенную роль выполняют  различные государственные автономные фонды на федеральном и региональном уровнях. Как правило, в этих фондах аккумулируются ресурсы для решения  крупных проблем, требующих специального внимания органов государственной  власти. Источниками средств таких  фондов являются целевые налоги и  сборы, перечисления средств из бюджета, капитализация доходов и займы. Во Франции и Японии за счет таких  фондов финансируется примерно половина государственных расходов, в Великобритании - треть. Фонды имеют целевой характер и предназначены для финансирования различных социальных, экономических, научно-технических, кредитных и  других проблем.

Исходя из особенностей России к  сектору государственного управления и соответственно к государственным  финансам отнесен Пенсионный фонд, выплаты из которого производятся всем пенсионерам, в то время как МВФ  рекомендует относить только пенсионные фонды государственных служащих. Включение Пенсионного фонда  в систему органов государственного управления диктуется следующими соображениями:

взносы в Пенсионный фонд осуществляют все предприятия и организации  независимо от их принадлежности и  формы собственности;

Пенсионный фонд в России обеспечивает доходами основную часть населения  по достижении им пенсионного возраста;

операции Пенсионного фонда  являются составной частью государственной  политики и сопряжены с перераспределением доходов и инфляцией.

По аналогичным мотивам к  государственным финансам в России наряду с Пенсионным фондом отнесены также следующие социальные внебюджетные фонды: Фонд социального страхования  РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, республиканский (федеральный) и территориальные фонды социальной поддержки населения.

Средства этих фондов формируются  за счет отчислений работодателей, работников и средств бюджетов различных  уровней, существуют также перетоки средств между фондами и другие поступления средств от государственных  органов.

Внебюджетные фонды являются автономными  государственными организациями, которые  управляют поступающими в эти  фонды обязательными платежами  от предприятий, организаций и отдельных  лиц. Такие фонды функционируют  на уровне федерального правительства  или могут быть организованы отдельно в каждом регионе. Фонды являются частью того уровня государственного управления, в рамках которого они  организованы и функционируют. Различные  государственные единицы должны объединяться с тем уровнем государственного управления, за счет которого в основном осуществляется их финансирование и  который контролирует их деятельность. Например, операции по социальному  страхованию рассматриваются как  часть того уровня управления, на котором  они осуществляются.

Различные уровни государственного управления располагают своими бюджетами и  внебюджетными, например социальными, фондами. В этой связи система  государственных финансов организуется таким образом, чтобы данные о  доходах и расходах формировались  как в территориальном разрезе, так и по вертикали с выделением соответствующих внебюджетных фондов. Это позволяет формировать консолидированные  данные о государственном бюджете  федерации и регионов, консолидированные  данные по внебюджетным фондам и на этой основе консолидированные данные в целом по государственным финансам. В России определяются и публикуются  консолидированные данные федерального и региональных бюджетов. Консолидированные  данные по государственным финансам в целом пока в системном порядке не формируются и не публикуются. Учитывая, что расходы внебюджетных фондов составляют около четверти всех расходов государства, формирование консолидированных данных о доходах и расходах государства в целом является необходимым элементом управления государственными финансами и должно быть налажено.

Для более четкого отграничения сектора государственного управления и соответственно государственных  финансов от других секторов экономики необходимо провести водораздел между сектором государственного управления и сектором нефинансовых государственных предприятий. Вопрос разграничения между сектором государственного управления и сектором нефинансовых (государственных) предприятий возникает при рассмотрении любого вида производственной или коммерческой деятельности.

К государственным предприятиям относятся  хозяйственные единицы, которые  принадлежат органам государственного управления или контролируются ими, осуществляют продажу рыночных товаров  и услуг населению в крупных  объемах. Органы государственной власти считаются собственниками данного  предприятия, если они владеют всеми  или более половиной его акций, других видов участия в капитале. Критерии, позволяющие определить, кто именно контролирует предприятие, являются более сложными. Контроль над единицей включает выработку  политики, управление и руководство. Даже если органам государственного управления не принадлежит большая  часть капитала предприятия, но при  этом они в значительной степени  контролируют его деятельность, единица  считается государственным предприятием.

Деятельность государственных  предприятий не отражается в секторе  государственного управления и относится  к сектору нефинансовых предприятий.

Финансовые операции и остатки  средств на счетах таких государственных  предприятий не включаются в сектор государственного управления в силу того, что характер их деятельности по своей природе отличается от характера  деятельности этого сектора, а решение  стоящих перед ними задач, связанных  с производством и финансированием, не основывается на соображениях государственной  политики.

Нефинансовые государственные  предприятия занимаются производством  и реализацией тех видов товаров  и услуг, которые, как правило, производятся частными предпринимательскими предприятиями. При этом они могут устанавливать  цены, не покрывающие полностью издержек производства. Те предприятия и организации, которые не осуществляют реализацию товаров и услуг населению  в крупных размерах, а занимаются выполнением функций регулирования (например, лицензирование продавцов), не должны включаться в сектор нефинансовых государственных предприятий. Если основное финансирование или контроль над деятельностью таких единиц принадлежит государственным органам, то они должны включаться в сектор государственного управления.

Критерием, позволяющим разграничить нефинансовые государственные предприятия  от ведомственных предприятий, действующих  в рамках сектора государственного управления, является корпоративный  характер таких предприятий и  большой объем осуществляемой им деятельности.

Выявление единиц, являющихся нефинансовыми  государственными предприятиями, представляется важным прежде всего для обозначения  границ сектора государственного управления, из которого их следует исключать, и  определения границ нефинансового  государственного сектора. Нефинансовые предприятия занимают некоторое  промежуточное положение между  ведомственными предприятиями, которые  не являются корпоративными и не занимаются производством и реализацией  услуг в больших объемах, и  частными предприятиями, которые не принадлежат органам государственного управления и не контролируются ими.

В сектор государственного управления включается только деятельность ведомственных предприятий. В качестве ведомственных рассматриваются предприятия и организации, функционирующие в рамках сектора государственного управления и занимающиеся коммерческой или производственной деятельностью. Характерными чертами ведомственных предприятий, позволяющих осуществлять их отграничение, являются следующие:

они не являются корпоративными или  квазикорпоративными;

органически связаны с соответствующими министерствами, комитетами и другими  органами государственного управления;

осуществляют производство товаров, а не государственных услуг, для  других единиц сектора государственного управления (в этом случае они называются вспомогательными). Реализация товаров  за пределы государственного сектора  незначительна.

Трактовка поступлений и расходов ведомственных предприятий отличается от принятой для данного сектора. Выручка от продажи их продукции  может не покрывать издержки производства. В этом случае она не представляет собой располагаемого дохода органов  государственного управления, а расходы  таких единиц являются в полной мере расходами органов управления. Только разница между выручкой от продаж и текущими издержками производства увеличивает размер располагаемого дохода. Если такую разницу можно установить, то она отражается в составе сектора государственного управления. Как правило, ведомственные предприятия сильно интегрированы в финансовую систему государственных органов, и предполагается, что полное покрытие их издержек, связанных с уплатой процентов или с капитальными затратами, включается в операции тех органов, в рамках которых они функционируют, и полностью отражается в их статистике.

Примерами ведомственных предприятий  вспомогательного типа являются ремонтные  мастерские, типографские и издательские службы, оказывающие услуги органам  государственного управления, центральные  транспортные объединения, службы хозяйственного управления и др. Эти организации  и предприятия могут реализовывать  свою продукцию за пределы сектора  государственного управления. Примерами  ведомственных предприятий, основной деятельностью которых является реализация товаров и услуг за пределы данного сектора в  незначительных размерах, являются службы общественного питания в зданиях  государственных организаций, организации, занимающиеся арендой жилья для  государственных служащих.

Остановимся еще на часто встречающемся  понятии "нефинансовый государственный  сектор". В основе этого понятия  лежит принадлежность или контроль единицы со стороны органов государственного управления. Нефинансовый государственный  сектор охватывает сектор государственного управления и нефинансовые корпоративные  и квазикорпоративные государственные  предприятия. Необходимость выделения  этого сектора вызвана тем, что  влияние и воздействие на экономику  со стороны государственных органов  осуществляется также через предприятия, принадлежащие или контролируемые этими органами. Данные предприятия  могут быть использованы для реализации важнейших государственных программ. Общая потребность в финансировании сектора государственного управления и нефинансовых государственных предприятий и возможность ее удовлетворения являются важным показателем общего объема выполняемых ими операций и того влияния, которое оказывается ими на состояние денежной системы страны.

При объединении данных об операциях  органов управления и предприятий  можно агрегировать операции, имеющие  одинаковое значение как для государственных  органов, так и для государственных  предприятий.

В нефинансовый государственный сектор не включаются государственные финансовые учреждения. Это дает возможность  определить потребность в финансировании сектора государственного управления и нефинансовых государственных предприятий, которая покрывается за счет средств, предоставляемых Центральным банком и другими банками, принадлежащими или контролируемыми органами управления.

При формировании государственных  финансов необходимо производить четкое разграничение между секторами  государственного управления и финансовых учреждений, так как они играют ключевую роль в налогово-бюджетной  и финансовой политике. В сектор финансовых учреждений входят учреждения, основным видом деятельности которых  является одновременное принятие обязательств и приобретение финансовых активов  на рынке капитала; прием срочных  и сберегательных вкладов и депозитов  до востребования; выполнение функций  органов денежно-кредитного регулирования.

Учреждения или деятельность такого рода, осуществляемая в рамках сектора  государственного управления, не относится  к государственным финансам. Исключение таких финансовых функций из органов” государственного управления необходимо для более полного и четкого  представления результатов финансовой деятельности государственных органов, выражающейся в форме их операций с финансовой системой, чтобы не смешивать между собой эти  два сектора.

В сектор финансовых учреждений входят следующие подсектора: органы денежно-кредитного регулирования, коммерческие банки, депозитные банки, страховые компании, негосударственные  пенсионные фонды, прочие финансовые учреждения. Пенсионный фонд отнесен к сектору  государственного управления.

Функции подсектора органов денежно-кредитного регулирования заключаются в  управлении валютными резервами  страны и регулировании объема денежной массы, а также контроле за функционированием  остальных частей денежной и финансовых систем. Эти функции выполняет  Центральный банк. Все функции денежно-кредитного регулирования независимо от того, какими институциональными единицами они выполняются, рассматриваются как деятельность подсектора денежно-кредитного регулирования, а не сектора государственного управления.

Задачами подсектора органов денежно-кредитного регулирования являются денежная эмиссия, контроль над объемом кредита, управление международными резервами страны, осуществление  общего контроля над денежно-кредитной  системой. Однако следует отметить, что некоторые из этих функций  могут осуществляться правительственными учреждениями. Например: дополнительный выпуск монет и банкнот мелкого  достоинства казначейством, управление золотовалютными резервами страны, находящимися в ведении казначейства или другого государственного органа (в России валютные резервы находятся  в ведении Центрального банка  РФ и Министерства финансов РФ), проведение операций с МВФ через правительственные  счета, посредничество между внутренними  должниками и зарубежными кредиторами, осуществляемое государственными органами в целях регулирования платежного баланса посредством принятия на себя задолженности других секторов с переносом сроков ее погашения. Операции с международными денежно-кредитными организациями (Международный валютный фонд) относятся к сектору финансовых учреждений, а не к сектору государственного управления.

В государственных финансах учитывается  только единая операция между сектором государственного управления и подсектором  денежно-кредитного регулирования, которая  отражает чистый поток средств, поступающих  в этот сектор или направляющихся из него в результате проведения таких  операций. Операции банков не отражаются в финансах сектора государственного управления. Страховые компании и  прочие финансовые учреждения также  не включаются в сектор государственного управления независимо от того, кто  является их владельцем и кто их контролирует.