Муниципальное хозяйство как объект муниципального управления

     Органы  местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для  осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации  и ликвидации. Они самостоятельно определяют цели, условия и порядок деятельности предприятий, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты о их деятельности.

     Отношения между органами местного самоуправления муниципального образования и руководителями предприятий, находящихся в муниципальной  собственности, строятся на контрактной  основе в соответствии с трудовым законодательством.

     Органы  местного самоуправления муниципального образования вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству  территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции и оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ в рамках предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств. Порядок формирования и размещения муниципального заказа устанавливается правовыми актами органов местного самоуправления МО.

     Муниципальная собственность формируется за счет собственных средств хозрасчетных предприятий и организаций местного подчинения, местного бюджета, внебюджетных фондов, передачи в ведение местных администраций соответствующих предприятий республиканского и регионального подчинения.

     На  основе взаимодействия различных форм собственности формируется местное хозяйство, составляющее экономическую основу местного (муниципального) самоуправления.

     Местное хозяйство призвано служить целям  удовлетворения потребностей населения  и должно создавать условия для  эффективного функционирования системы  местного самоуправления и объектов народного хозяйства на территории муниципального образования.

     2. Проблемы и вопросы совершенствования организации управления муниципальной собственностью в МО «Город Архангельск»

     2.1. Экономическая эффективность управления муниципальной собственностью 

     Чтобы оценить деятельность городских  властей с точки зрения её эффективности, необходимо рассмотреть показатели, характеризующие эту деятельность. В данной работе за отчётный период возьмём конец 2003 года, с учётом имеющихся  в нашем распоряжении материалов.

     Наилучшим образом эффективность использования  и управления муниципальной собственностью отражает такой показатель, как неналоговые  доходы бюджета муниципального образования. Его анализ выявляет  две тенденции: во-первых, рост с 2000 по 2003 год неналоговых доходов (Рис. 3.1.), во-вторых, их удельный вес относительно общего объёма поступлений в бюджет ещё небольшой и составил в 2003 году 6,65 процентов.

Динамика  роста неналоговых поступлений  в бюджет

МО «Город Архангельск» (2000-2003гг.), тыс. рублей

     Рис. 3.1. 

     Формирование  доходной части городского бюджета  от использования муниципального имущества  в 2003 году происходило по следующим  основным направлениям⁴:

• доход от сдачи в аренду объектов муниципального нежилого фонда (122775 тыс. рублей);
• доход от сдачи в аренду земельных участков (41974 тыс. рублей);
• доход от приватизации и продажи имущества (8425 тыс. рублей).

     То  есть 66,52 процента доходов в бюджет по статье «Неналоговые доходы» поступает  от сдачи в аренду объектов муниципального нежилого фонда и 22,74 процента – от аренды земельных участков. За прошедший год осуществлялась деятельность упорядочению договорных отношений с арендаторами муниципального имущества. Практически закончена инвентаризация договоров аренды нежилых помещений. По состоянию на 1 января 2004 года заключено 1148 договоров⁵. Помимо арендной платы за нежилые помещения и земельные участки в городской бюджет в прошлом году было взыскано за несвоевременную уплату арендной платы за нежилые помещения в сумме 1,3 млн. рублей и за аренду земельных участков – в сумме 0,9 млн. рублей. В то же время, не удалось существенно снизить величину недоимки по арендной плате, что, очевидно, связано с несовершенством российского законодательства, которое не предоставляет достаточных рычагов воздействия на должников. Но планомерная работа по взысканию задолженностей через арбитражный суд ведётся: за 2003 год было подано 133 исковых заявления, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением арендаторами условий договоров аренды нежилых помещений на сумму 2,4 млн. рублей. Также ведётся работа по взысканию задолженностей по арендной плате за землю в форме заседаний городской комиссии по контролю за поступлением арендной платы. По результатам проведения комиссий взыскано 12,7 млн. рублей. За 2003 год подано 69 исковых заявлений, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением арендаторами условий договоров на сумму 9,5 млн. рублей.

     Всё это вполне можно оценить как  эффективное направление использования объектов муниципальной собственности города, поскольку – с одной стороны – объекты муниципальной собственности находятся в экономическом обороте, а с другой – муниципальный бюджет получает определённый объём финансовых поступлений, при этом, как правило, ежегодных. Обеспечение обозначенных поступлений – задача департамента муниципального имущества мэрии города Архангельска. Динамика роста неналоговых поступлений (Рис. 3.1.) свидетельствует о росте эффективности деятельности департамента. В то же время, мы видим сложности, обуславливающие недостаточно эффективное использованию муниципальной собственности. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     2.2. Проблемы управления муниципальной собственностью 

     Одной из проблем (помимо сложностей с взыскиванием недоимок с арендаторов), препятствующих на современном этапе результативному использованию муниципальной собственности, является также упоминаемая выше ветхость жилищного фонда и водопроводно-канализационной сети города, которые «отвлекают» на ремонт значительные денежные средства. Например, в г. Архангельске на капитальный ремонт жилищного фонда в 2002 году затрачено 87,04 млн. рублей⁶. При этом стоит отметить, что данной суммой даже близко не была покрыта вся потребность в капительном ремонте: общая площадь капитально отремонтированных жилых домов составила 7,66  тыс. кв.м. И это при том, что в том же 2002 году общая площадь квартир, относящихся к ветхому и аварийному жилью, составляла 1083,1 тыс. кв.м.⁷

     Помимо  проблем, препятствующих повышению  эффективности использования городской собственности, существуют проблемы в сфере управления муниципальной собственностью. Они, по мнению авторов Концепции управления имуществом муниципального образования «Город Архангельск», возникают в связи со следующим. Предприятия, собственность которым передана муниципальным образованием на праве хозяйственного ведения, управляются «единоличным органом управления – его руководителем, взаимоотношения которого с собственником находятся в сфере действия законодательства о труде»⁸, которое – в свою очередь – предоставляет руководителям предприятий широкий круг полномочий. В то же время круг полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, определён исчерпывающим образом. Это приводит к «значительным трудностям» применения к ним мер ответственности и, как следствие, к «отсутствию реального стимула улучшать качество управления». В итоге по данному вопросу в Концепции встречаем следующие основные выводы:

• существующая система управления муниципальными предприятиями не эффективна и требует реформирования;
• деятельность муниципальных предприятий, как правило, не эффективна;
• имеющееся количество муниципальных унитарных предприятий не соответствует возможностям администрации города по управлению ими и контролю за их деятельностью (на 25 сентября 2001 года в городе было «зарегистрировано 214 муниципальных учреждений и 50 муниципальных унитарных предприятий»⁹).

     В связи с последним пунктом  отметим, что, не смотря на поставленные задачи, резкого снижения числа предприятий и учреждений, которое могло бы дать ощутимый результат, не произошло. Сопоставляя приведённые в работе данные относительно числа муниципальных предприятий и учреждений за 2001 и 2003 годы, увидим, что сокращение произошло на 13 и 4 соответственно. Это равноценно может свидетельствовать как о неэффективности работы мэрии по сокращению их числа, так и о том, что органы МСУ и муниципального управления – при имеющемся количестве предприятий и учреждений – стали эффективнее ими управлять и необходимость в резком сокращении их числа отпала. Скорее, второй вариант имеет место быть, поскольку неналоговые поступления в бюджет в 2003 году увеличились более чем в 2 раза по сравнению с 2001 годом (Рис. 3.1.).

     Что касается муниципальных учреждений, то регламентированная правовыми актами система контроля за осуществлением учреждениями хозяйственных операций отсутствует. При этом анализ данных, полученных в результате проведённых проверок, показал, что большое количество учреждений, «которые должны создаваться для осуществления функций некоммерческого характера»¹⁰, использует закреплённое за ними имущество в коммерческих целях. При этом доходы от использования имущества не перечисляются и не учитываются в бюджете.

     Таким образом, проблемы (в том числе  перечисленные в предыдущих параграфах) обусловлены, прежде всего, несовершенством законодательства. И это логично, поскольку законодательство Российской Федерации – по сути – призвано создать условия для нормального функционирования всех участников правовых отношений, в том числе в экономической и социальной сферах. А именно здесь и реализуется система управления муниципальной собственностью в отдельно взятом муниципальном образовании. Особенно важной является социальная направленность (общесоциальный характер) муниципальной собственности. Но не только в федеральном законодательстве заключаются проблемы управления муниципальной собственностью, а также очевидна проблема громоздкости и ветхости большого числа объектов муниципальной собственности. В итоге, проблемы использования и управления муниципальной собственностью проявляются в социальной сфере и отражаются на местном сообществе, населении муниципального образования (которое и является собственником). 
 
 
 
 

     2.3. Пути повышения эффективности управления муниципальной собственностью 

     Одной из важнейших задач управления муниципальной  собственностью является также повышение  эффективности управления муниципальной  собственностью как непрерывный  процесс самоанализа, который должен присутствовать в соответствующих  управленческих организациях.

     В частности, мэрией города Архангельска совместно с городским Советом  депутатов в принятой 25 сентября 2001 года Концепции управления имуществом муниципального образования «Город Архангельск» в связи со сложившейся  ситуацией в сфере управления муниципальным имуществом, переданным во владение предприятиям, предлагается механизм управления ими, который предусматривает следующие меры¹¹:

• для оптимизации количества муниципальных унитарных предприятий необходимо, чтобы создание организаций в форме муниципального предприятия осуществлялось исключительно в случаях, когда их цели и задачи не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм;
• установление обязательных требований представления руководителями предложений о способе достижения цели, а также сведений о текущем и перспективном планировании финансово-экономических, хозяйственных и иных результатов деятельности предприятий и учреждений;
• ужесточение контроля за деятельностью руководителей муниципальных унитарных предприятий и учреждений и самих предприятий и учреждений;
• установление порядка принятия управленческих решений при недостижении цели города, невыполнении программы (плана, бизнес-плана). «В частности, при обосновании невозможности достижения цели, выполнения программ могут приниматься решения о реорганизации, ликвидации предприятия, учреждения, о приватизации муниципального имущества»¹² и т.д.

     С данными мерами можно не только согласиться как с обеспечивающими верный подход к исправлению сложившейся ситуации, но и в дополнение к ним следовало бы принять на местном уровне нормативный правовой акт, в соответствии с которым обязательным пунктом  
договора (контракта) с руководителем предприятия будет норма, устанавливающая право собственника переданного муниципального имущества освобождать данного руководителя от занимаемой должности в случае, если результативность деятельности организации не отвечает определённым требованиям, когда на то не было объективных причин.