Реформа местного самоуправления РФ

    Во  многих специальных актах федерального законодательства (об образовании, о здравоохранении и других) компетенция органов МС также устанавливался в целом для всех муниципалитетов, без разделения по уровням и типам.

    Уточнение предметов ведения и полномочий МС разных типов (городского и сельского) и разных уровней в немалой степени являлось обязанностью органов государственной власти субъектов РФ. Однако они, как правило, предпочитали  воспроизводить в своих актах нормы федеральных законов, тиражируя как их достоинства, так и недостатки.

    В-третьих, в числе федеральных нормативных актов, затрагивающих вопросы осуществления МС,  было немало законов и подзаконных правовых документов, принятых до декабря 1993 года, то есть исходящих из концепции МС, не соответствующей новой Конституции РФ.

    Нормы законов, принятых уже после декабря 1993 года, нередко  были противоречивы. Это характерно, в частности, для соотношения Федерального закона «Об общих принципах...» и иных федеральных законов. Хотя признанная в российской системе законодательства об МС иерархия общего и специальных законов требует соответствия общему закону других актов, на деле это не соблюдается. Причем нередко нормы более узких по тематике законов точнее норм центрального закона. В этих случаях необходимо внесение изменений в центральный, «главный» закон, однако такие изменения не делаются, в результате возникает неопределенность: какой же закон из двух действующих надо применять?

    Практика  осуществления Федерального закона «Об общих принципах...», достаточно убедительно показавшая несовершенство ряда его положений и норм, поставила в порядок дня вопрос об обновлении редакции действующего законодательства.

    Так, более трети статей Закона нуждалось  в изменении. Необходимо  было внести существенные поправки в статью 1 - об основных терминах, в ст. 2 - о понятии  местного самоуправления как института публичной власти, в ст. 7 - о законодательных основах, в ст. 8 - об уставе муниципального образования, в ст. 12 - о территориальных основах МС, в ст. 13 - о порядке изменения границ муниципального образования, в ст. 16 - о главе муниципального образования, в ст. 20 - об органах МС - юридических лицах, в ст. 21 - о муниципальной службе и т.д. При этом не стоит опасаться выхолащивания демократического содержания Закона - оно гарантируется Конституцией Российской Федерации, устанавливающей правовые основы МС.

    Также существовали  противоречия между  федеральным и региональным законодательством. Это частное проявление более  общих проблем федеративного  устройства, нечеткости разграничения  компетенции Российской Федерации  и ее субъектов по предметам их совместного ведения. Лидеры ряда субъектов РФ считали, что федеральные органы власти вторгаются при законодательном регулировании вопросов МС в их компетенцию. Однако вместо того, чтобы решать спорные вопросы в судебном порядке или использовать согласительные процедуры, органы государственной власти субъектов РФ принимали законы о МС без учета требований Конституции РФ, действующего федерального законодательства и вразрез с ними. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2.2. Формирование правовых основ местного самоуправления в РФ

(1 сентября 1995 г.- 6 октября  2003 г.)  

    Практика  применения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятого Государственной Думой 28 августа 1995 г. и вступившего в силу 1 сентября 1995 г., выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления:

    1. Проблемы финансирования. Одномоментное,  механическое исключение местного  самоуправления из системы государственного  управления произошло без адекватного обеспечения его полномочий ресурсной базой. Начало углубляться несоответствие доходных источников местных бюджетов расходным полномочиям; возникла проблема «нефинансируемых мандатов». Как результат, муниципалитеты в своем большинстве оказались не способными решать значительное число местных проблем без финансовой поддержки со стороны Федерации и ее субъектов.

    2. Проблемы собственности. Нормой  стала неопределенность состава  объектов собственности, необходимых  для осуществления функций муниципального управления. Ситуация в сфере муниципальной собственности характеризовалась, с одной стороны, ее избыточностью, а с другой - отсутствием в местных бюджетах достаточных средств для ее воспроизводства как необходимой базы оказания традиционных муниципальных услуг населению. Финансирование воспроизводства этой собственности, по сути, было переложено на бюджеты субъектов Федерации.

    3. Проблемы компетенций. Данная  проблема включала две подпроблемы.  Во-первых, имело место отсутствие  четкости в разграничении компетенций органов местного самоуправления различного уровня. Во-вторых, полномочия органов местного самоуправления по ряду базовых позиций совпадали с полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации. Это породило ряд противоречий и конфликтов в сфере управления, особенно в отношениях регионов с их административными центрами.

    В качестве  имеющихся   недостатков  нормативного регулирования местного самоуправления   отметить нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, размытость ответственности органов и должностных лиц органов местного самоуправления.

    Все эти недостатки в осуществлении  муниципальной реформы побудили внести существенные коррективы в действовавшую  модель законодательного регулирования  местного самоуправления, основной смысл  которых заключался в том, чтобы  конкретные гарантии осуществления местного самоуправления были вынесены на уровень федерального законодательства. Данная задача была решена путем принятия в 2003 г. нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

    Общий объем необходимых изменений и дополнений в вышеназванный Федеральный закон потребовал его принятия Государственной Думой 16.09.2003 в новой редакции.

    В новой редакции закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» важное место занимало установление механизмов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления как перед населением, так и перед государством. Среди мер ответственности названы роспуск представительного органа местного самоуправления (ст. 73), отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации (ст. 74), отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления (ст. 71). Кроме того, в закон были введены новые меры ответственности. Среди них временное исполнение полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации и введение временной финансовой администрации (ст. 75).

    Развивая  конституционную модель местного самоуправления, Закон от 6 октября 2003 г. характеризует его как форму осуществления народом своей власти. Данная форма обеспечивает в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 1). Согласно Закону от 28 августа 1995 г. местное самоуправление - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Оба определения в основном совпадают. Ключевое отличие современного подхода - прямая характеристика местного самоуправления как формы народовластия, что точно отражает роль местного самоуправления в системе народовластия (ст. 3 Конституции РФ).

    Новый Закон расширяет перечень форм непосредственного  осуществления населением местного самоуправления, включая в него многие формы, существующие и в настоящее  время, но не нашедшие отражения в  федеральном законодательстве.

    Закон регулирует целый ряд вопросов, ранее  не находивших отражения в федеральном  законодательстве, что, безусловно, является положительным моментом. В первую очередь это касается главы, регулирующей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Сейчас наибольшие сложности возникают при определении того, какие полномочия, закрепленные за органами местного самоуправления, являются государственными и требуют отдельного финансирования. Данный вопрос является крайне болезненным и вызывает постоянные споры между органами государственной власти и местного самоуправления. В новом Законе делается попытка решить данный вопрос, устанавливаются обязательные требования к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, формы контроля органов государственной власти за реализацией органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий и пределы вмешательства государства в данную сферу.

    По  новому закону МСУ  созданы на всей территории России, во всех поселениях с населением не менее 1000 человек. МСУ теперь имеют двухуровневую структуру – поселение и муниципальный район.

    В городах созданы городские муниципальные округа.  
Повсеместное и массовое создание местного самоуправления на всей территории страны – главный позитивный результат проводимой реформы.

    В Законе от 6 октября 2003 г. определены вопросы  исключительного ведения представительных органов местного самоуправления, т.е. вопросы, которые вправе решать только представительные органы местного самоуправления, и никакие иные. Это гарантирует ведущую роль представительных органов во всей системе органов местного самоуправления¹⁵.

    В исключительной компетенции представительного  органа муниципального образования находятся:

    1) принятие устава муниципального  образования и внесение в него  изменений и дополнений;

    2) утверждение местного бюджета  и отчета о его исполнении;

    3) установление, изменение и отмена  местных налогов и сборов в  соответствии с законодательством  РФ о налогах и сборах;

    4) принятие планов и программ  развития муниципального образования,  утверждение отчетов об их  исполнении;

    5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

    6) определение порядка принятия  решений о создании, реорганизации  и ликвидации муниципальных предприятий  и учреждений, а также об установлении  тарифов на услуги муниципальных  предприятий и учреждений;

    7) определение порядка участия  муниципального образования в  организациях межмуниципального  сотрудничества;

    8) определение порядка материально-технического  и организационного обеспечения  деятельности органов местного  самоуправления;

    9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

    Анализ  полномочий представительного органа позволяет сделать ряд выводов. Во-первых, только представительные органы вправе принимать общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, «местные законы», которые адресуются всем другим органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, гражданам, общественным объединениям, предприятиям, учреждениям и организациям. Они определяют основные направления развития в различных сферах и отраслях муниципальной деятельности: социально-бытового обслуживания населения, коммунального хозяйства, жилищного строительства, использования земель и т.д. Во-вторых, исключительно представительные органы утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении. В-третьих, установление местных налогов и сборов тоже относится к исключительному ведению представительных органов, поскольку непосредственно затрагивает материальные, наиболее существенные интересы жителей. В-четвертых, муниципальная собственность составляет экономическую основу местного самоуправления, и представительные органы не могут стоять в стороне от управления ею. Они устанавливают порядок управления и распоряжения объектами муниципальной собственности, в соответствии с которым действуют все другие органы местного самоуправления, их должностные лица. В-пятых, представительные органы контролируют деятельность других органов местного самоуправления, должностных лиц, предусмотренных уставами муниципальных образований. Это касается как органов и должностных лиц, избранных населением, так и тех, которые избраны, назначены представительным органом, главой муниципального образования (главой местной администрации). Осуществление контроля дает возможность добиваться исполнения принимаемых представительными органами решений, следить за законностью действий других органов местного самоуправления. В-шестых, представительные органы с учетом разделения труда в системе органов местного самоуправления должны следовать и определенным ограничениям в принятии решений. Так, нормативные правовые акты представительного органа, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.