Устав муниципального образования

В Федеральном законе был  конкретизирован состав территории муниципального образования, который  включает:

1) земли городских, сельских  поселений, т.е. муниципальные земли;

2) прилегающие к ним  земли общего пользования;

3) рекреационные зоны (землями  рекреационного назначения в соответствии с земельным законодательством признаются выделенные в установленном порядке:

• земли, предназначенные  и используемые для организованного массового отдыха и туризма населения (земельные участки, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, санаториев, кемпингов, спортивно-оздоровительных комплексов, туристских баз, стационарных и палаточных туристско-оздоровительных лагерей, домов рыболовов и охотника, детских туристских станций, парков, лесопарков, учебно-туристских троп, маркированных трасс, пионерских и спортивных лагерей, расположенных вне земель оздоровительного назначения);

• а также земли пригородных  зеленых зон, занятые лесами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выполняющими защитные и санитарно-гигиенические функции и' являющиеся местом отдыха населения; на землях рекреационного назначения запрещается деятельность, препятствующая их использованию по целевому назначению;

4) земли, необходимые для  развития поселений;

5) другие земли в границах  муниципального образования независимо  от форм собственности и целевого  назначения.

Ст. 85 Земельного кодекса  РФ также определяет состав земель поселений, в который могут входить  земельные участки, отнесенные в  соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: 1) жилым; 2) общественно-деловым; 3) производственным; 4) инженерных и транспортных инфраструктур; 5) рекреационным; 6) сельскохозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иным территориальным зонам.

Законодатель оставил  открытым перечень состава территории местного самоуправления и предусмотрел возможность расширения территории муниципального образования в тех случаях, когда это необходимо для его развития. Более подробно возможность выкупа земельных участков для муниципальных нужд, если таковых для развития поселений оказывается недостаточно, устанавливают Гражданский и Земельный кодексы РФ.

В ст. 49 Земельного кодекса  РФ установлено, что изъятие, в том  числе путем выкупа, земельных  участков для муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с: 1) выполнением международных обязательств РФ; 2) размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; 3) иными обстоятельствами в установленных федеральными законами случаях, а применительно к изъятию, в том числе путем выкупа, земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, в случаях, установленных законами субъектов Федерации.

В ст. 279 ГК РФ предусмотрено, что земельные участки могут  быть изъяты у собственников решением федеральных органов и органов  исполнительной власти субъектов РФ. Собственник земельного участка должен не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение, которое также подлежит государственной регистрации. Выкупная цена, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка. При определении выкупной цены в нее включаются рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.

Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка для муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, государственный орган может предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Иск может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику уведомления о государственной регистрации решения государственного органа об изъятии земельного участка.

Реальная муниципальная  практика расширяет понятие территориальных  основ местного самоуправления, создает  необходимое разнообразие территории муниципальных образований. В частности, уже сегодня законодательством  ряда субъектов РФ достаточно подробно регулируются территориальные основы местного самоуправления, предусмотрено  существование территорий со специальным  статусом. Так, Устав Иркутской области, определяя  территорию муниципального образования, в ст. 44 указывает, что  такая территория может располагаться  в границах: (1) целого компактного  поселения (город, село, поселок и  др.); 920 компактного поселения и  прилегающих к нему территорий; (3) объединения городских, сельских поселений.

Уставом Иркутской области  предусмотрены также территории со специальным статусом, образованные для осуществления функций государственного управления (внутриобластные, внутригородские  и иные специальные административные округа) либо для сохранения и развития традиционных форм хозяйствования и природопользования малочисленных этнических групп, населенных пунктов исторического значения, либо для достижения иных целей (закрытые муниципальные образования, особые экономические зоны и др.).⁸

Закон Воронежской области  «О местном самоуправлении в Воронежской  области», определяя территориальные  основы местного самоуправления, также  предусматривает создание специальных  территорий управления. Они образуются соответствующим представительным органом или по соглашению соответствующих  представительных органов местного самоуправления в зависимости от размера территории, наличия и  расположения объектов муниципальной  собственности, жилищно-коммунального  хозяйства, учреждений народного образования, здравоохранения, культуры, социального  обеспечения, физкультурно-спортивных объектов, особенностей жилой застройки. Границы специальных территорий административного управления, перечень и наименование органов, осуществляющих управление указанными территориями, закрепляются в уставе муниципального образования и в положении  об управлении указанной территорией.

Законодатели Воронежской  области указали также на особенности  местного управления в пригородных  зонах городов.

Пригородная зона городов, как  указано в законе о местном  самоуправлении в Воронежской области, является зоной совместных интересов городского и иных территорий местного самоуправления. Она может быть создана по инициативе органов местного самоуправления города и окружающих его территорий путем согласительных процедур q участием всех заинтересованных сторон, а при отсутствии согласия — в соответствии с порядком, установленным законодательством области. Решение о создании пригородной зоны предусматривает закрепление ее границы, правового статуса, разграничения полномочий между органами местного самоуправления на территории пригородной зоны, в том числе по содержанию инфраструктуры пригородной зоны⁹.

При определении территориальных  основ отдельных муниципальных  образований необходимо бывает также  учитывать и такой фактор, как расположенные на их территориях промышленные, научные и культурные центры. Как правило, особенности местного самоуправления на таких территориях определяются или уставом данного муниципального образования, или особыми законодательными актами органов государственной власти.

Глава 2. УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ, КАК ОСНОВНОЙ ПРАВОВОЙ АКТ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ

2.1. Создание, реорганизация и упразднение муниципальных образований

Муниципальное образование  — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Кроме этого, под муниципальным образованием понимается субъект муниципального права, население, проживающее в городском или сельском поселении либо на иной территории.

В настоящее время в  России сформировались территории муниципальных  образований всех возможных типов: отдельные поселения (городские и сельские), сельские округа (сельсоветы, волости и т.п.), районы, двухуровневая организация (район и внутрирайонные муниципальные образования, город и внутригородские муниципальные образования). По различным типам территориальной организации местного самоуправления применительно к субъектам РФ сложилось следующее распределение: а) на уровне районов — в 6 субъектах; б) на уровне районов и городов — в 37 субъектах; в) на уровне районов, городов и сельских округов — в 23 субъектах; г) на уровне сельских округов и поселков — в 5 субъектах; д) на уровне городских районов и округов — в 2 субъектах; е) на уровне городов и сельских округов — в 11 субъектах; ж) не определены территории муниципальных образований, либо только отдельные территории являются муниципальными образованиями — в 5 субъектах.

В Краснодарском крае, Астраханской, Калужской, Саратовской и некоторых других областях районы разделены на муниципалитеты, объединяющие ряд населенных пунктов. В Республике Карелия, Ленинградской, Псковской и ряде других областей муниципальные образования созданы в волостях — административной единице, включающей несколько поселений, объединенных общей территорией. В Республике Коми в качестве муниципальных образований определены такие самоуправляющиеся территории как отдельные поселки, села, деревни, части городов районного и республиканского подчинения.

Действующее законодательство регулирует вопросы, связанные с образованием, объединением, преобразованием или упразднением муниципальных образований, установлением или изменением их территорий. В ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подчеркивается, что эти вопросы решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно, в соответствии с уставом города. Данное положение полностью соответствует ст. 5 Европейской Хартии местного самоуправления, которая предусматривает, что «при любом изменении местных территориальных разграничений необходимо предварительно консультироваться с соответствующими органами местного самоуправления, возможно, там, где это позволяет закон, путем проведения референдуА». Наряду с учетом мнения населения российское законодательство предусматривает также учет исторических и иных местных традиций.

Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения  муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Федерации.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. «О Федеральном реестре муниципальных  образований в Российской Федерации» внесению в Федеральный реестр подлежат все муниципальные образования на территории России. С этой целью в орган исполнительной власти соответствующего субъекта РФ, на территории которого находится данное муниципальное образование,  представляются следующие документы:

1) рекомендация о внесении  муниципального образования в  Федеральный реестр. (В случае  несогласия заявителя с отказом уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ дать рекомендацию о внесении муниципального образования в Федеральный реестр основанием для регистрации является комплект документов, представляемый непосредственно заявителем и сопровождаемый мотивированным обоснованием);

2) копия заявления о  внесении муниципального образования в Федеральный реестр;

3) копия пояснительной  записки с указанием наименования муниципального образования, наименования административного центра муниципального образования (если муниципальное образование включает в свой состав несколько поселений), адреса, по которому располагается орган местного самоуправления, состава поселений, входящих в муниципальное образование, если муниципальное образование объединяет несколько поселений;

4) копии документов, содержащих  сведения о наличии муниципальных образований, находящихся в границах муниципального образования, представившего документы для внесения в Федеральный реестр; сведения о нахождении муниципального образования, представившего документы для внесения в Федеральный реестр, в границах другого муниципального образования; сведения о численности населения (в том числе по каждому поселению, входящему в состав муниципального образования);

5) копия решения о создании  муниципального образования или иного документа, подтверждающего осуществление местного самоуправления на соответствующей территории;

6) копия протокола избирательной  комиссии о результатах выборов  депутатов представительного органа  местного самоуправления либо выборных должностных лиц местного самоуправления (если уставом муниципального образования не предусмотрено избрание представительного органа);

7) опубликованный устав  муниципального образования.

Орган исполнительной власти в месячный срок рассматривает представленные документы, проводит необходимую экспертизу и направляет свою рекомендацию, а также копии представленных документов в органы федеральной власти, которые также в месячный срок либо оформляют и выдают соответствующее свидетельство, либо в случае несоответствия представленных документов законодательству возвращают их.