Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, её организация и деятельность

За время  правовых и избирательных реформ система избирательных комиссий прошла эволюцию от временных избирательных  органов при Советах до умеренно централизованной системы самостоятельных  избирательных органов. Однако эта  система не является абсолютно централизованной и иерархичной. В зависимости  от уровня проводимых выборов существуют две степени централизации –  более высокая при проведении федеральных выборов и референдума  Российской Федерации, и более низкая при проведении региональных и местных  выборов и референдума, а также  в межвыборный период. В первом случае ЦИК России как вышестоящая  комиссия руководит деятельностью  всех нижестоящих избирательных  комиссий, во втором – только контролирует соблюдение избирательных прав граждан  и права на участие в референдуме.

ЦИК России участвует  в формировании избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. Она  представляет по две кандидатуры  для назначения в каждую комиссию, предлагает кандидатуры Председателей. Умеренная централизация системы  избирательных комиссий должна способствовать повышению их независимости и  профессионализма. Порядок формирования избирательных комиссий, их компетенция  и властные полномочия не оставляют  сомнений в их публично-властной природе  независимо от того, работают ли они  на постоянной основе. Избирательные  комиссии, по всей видимости, представляют собой особый вид публично-властных органов, составляющих единую систему. При этом ЦИК России включена в  систему федеральных государственных  органов, региональные и территориальные  избирательные комиссии – в систему  региональных государственных органов, комиссии муниципальных образований  – в систему органов местного самоуправления, статус окружных и  участковых комиссий вообще не определён.

3.2. ЦИК России в системе разделения  властей. Концепция избирательной власти.

Поскольку избирательные  комиссии обладают публично-властным статусом (а ЦИК России – также  государственным статусом) и значительными  властными полномочиями, организационной  и функциональной самостоятельностью, неизбежно встает вопрос о месте  ЦИК России и других избирательных  комиссий в системе разделения властей. Ни законодательство, ни теория однозначного ответа на этот вопрос не дают. Применительно к ЦИК России встает терминологический вопрос о соотношении понятий «государственный орган» и «орган государственной власти». Некоторые исследователи отождествляют эти органы, другие считают органами государственной власти лишь государственные органы с конституционным статусом, иногда ссылаясь на ст. 11 Конституции Российской Федерации. Однако такой подход страдает чрезмерным формализмом и функционально не обоснован, а норма ч.1 ст.11 Конституции Российской Федерации является весьма спорной, во всяком случае, её ограничительное толкование в качестве закрытого перечня не подтверждается другими конституционными нормами. Е.И.Козлова и О.Е.Кутафин выделяют органы государственной власти и вспомогательные государственные органы, обеспечивающие деятельность первых. При таком подходе, который представляется предпочтительным, органами государственной власти следует считать государственные органы, обладающие властными полномочиями. Но в таком случае ЦИК России является органом государственной власти.

Вопрос о  месте Комиссии в системе разделения властей не имеет общепризнанного  ответа, поскольку избирательные  комиссии не укладываются в традиционную триаду «ветвей власти». В России действуют и другие органы, не отнесенные ни к одной из трех основных ветвей власти – Центральный банк, Генеральная прокуратура, Счётная палата, Уполномоченный по правам человека. Более того, дискуссионным является вопрос о месте Президента Российской Федерации в системе разделения властей. А.А.Безуглов и С.А.Солдатов считают, что все эти органы, в том числе и ЦИК России, являются органами исполнительной власти, однако такой подход представляется упрощенным, не обоснованным функционально и не отвечающим современной конституционно-правовой реальности. Не находит он и правового подтверждения – эти органы не включены в систему исполнительной власти, возглавляемую Правительством. Избирательные комиссии не являются комиссиями при Президенте или при представительных органах и не связаны с судебной системой. Они обладают организационной и функциональной самостоятельностью. На мой взгляд, следует согласиться с М.В.Баглаем, который относит Центральную избирательную комиссию, а также Генеральную прокуратуру, Счетную палату, Уполномоченного по правам человека, Центральный банк к числу «органов государственной власти с особым статусом», то есть государственным органом, не относящемся ни к одной из основных ветвей власти.

ЦИК России, возглавляющая  систему избирательных комиссий, является, как и другие избирательные  комиссии, организационным выражением избирательной власти.

Концепция «избирательной власти» получила наибольшее распространение  в конституционной доктрине стран  Латинской Америки, однако и некоторые  отечественные исследователи поддерживают тезис о существовании избирательной власти. В. Е. Чиркин определяет «избирательную власть», как «право граждан, обладающих избирательными правами и составляющих избирательный корпус, решать все основные вопросы государственной жизни путём выборов, референдума, народной законодательной инициативы и другими способами». По мнению Ю.А.Веденеева, «Конституция Российской Федерации» ввела в юридический оборот новую для отечественно-правовой теории и практики категорию - избирательную власть». Более того, «именно через демократический избирательный процесс политическая власть, носителем которой являются граждане, трансформируется в государственную, представленную парламентом и правительством». Однако при таком подходе избирательная власть как конституционно-правовая реальность существует во многих государствах независимо от её признания либо закрепления, соответственно, в России на момент принятия Конституции она уже существовала. Более того, в демократическом государстве «избирательная власть» – источник государственной власти и основа всей системы публичной власти. Такой же по смыслу подход содержит и статья 3 Конституции Российской Федерации, по которой государственная власть и местное самоуправление производны от власти народа.

«Избирательная  власть» – сложное публично-властное образование, включающее избирательный  корпус и его власть, осуществляемую на выборах и референдумах, и систему  независимых избирательных органов. По крайней мере, первая её составляющая существует в любом демократическом государстве, а во многих государствах, в том числе и в России, организационное обособление избирательной власти выражается в создании независимых избирательных органов. При проведении выборов органами одной из основных «ветвей власти» увеличивается вероятность злоупотреблений.

3.3. Избирательные органы в зарубежных  государствах.

Международные стандарты в сфере выборов  впервые появляются во Всеобщей декларации прав человека, согласно статье 21 которой  воля народа должна быть основой воли правительства и находить себе выражение  в периодических и нефальсифицированных выборах. Декларация о критериях  свободных и справедливых выборов возлагает на государство обязанности по установлению нейтрального, беспристрастного, сбалансированного механизма организации и проведения выборов. Государства обязаны обеспечивать подготовку и беспристрастность организаторов выборов, честный подсчёт голосов.

Механизм  организации выборов должен соответствовать  принципу справедливых выборов. Универсальной  модели организации выборов не существует, и в разных государствах действуют  различные механизмы организации  выборов, которые зависят от национальных традиций, от системы власти, от политической и избирательный системы. А.А.Вешняков формулирует общие требования к  административным структурам, организующим выборы: объективность, беспристрастность, независимость, недопустимость политического  давления, открытость и гласность, и  выделяет следующие организационные  механизмы администрирования выборов: правительственный подход, судебный подход, многопартийный подход и экспертный подход (по мнению А.А.Вешнякова, законодатели России совершенно обоснованно выбрали модель, близкую к экспертной). Избирательные органы должны обладать если не независимостью, то хотя бы определенной автономией.

Проведение  выборов исполнительными органами и избирательными органами, состоящими из государственных служащих, характерно для государств Западной Европы с  высокоразвитой демократией. Как справедливо  отмечает А.А.Вешняков, «этот подход имеет много преимуществ, если государственные  служащие пользуются репутацией независимых  профессионалов, но если их независимость  под вопросом, то это может вызвать  проблемы». Вряд ли при этом можно  исключить возможность влияния  руководителей исполнительной власти на избирательные органы в государствах, где демократические традиции не столь велики. Избирательные органы, формируемые представительными  органами либо выборными должностными лицами и подотчётные им, также  могут быть подвержены влиянию парламентского руководства или выборных должностных  лиц.

Альтернативой является формирование организационно самостоятельных избирательных  органов, независимых в своей  деятельности от законодательной и  исполнительной власти, и большинство  государств мира идёт по этому пути. Кое-где избирательные органы формируются  из судей, однако такой подход не является единственно возможным. Формирование избирательных органов различными государственными органами с участием политических партий позволяет обеспечить их политическую неоднородность, которая  в целом способствует их независимости  и беспристрастности.

Во многих государствах мира действует система  избирательных органов, возглавляемая  высшим избирательным органом –  Центральной избирательной комиссией  или её аналогом. Такой орган существует во всех государствах СНГ, во многих государствах Восточной Европы, Латинской Америки, Азии. Роль этого органа невелика при  проведении парламентских выборов  по мажоритарной системе, но увеличивается  при проведении прямых выборов Президента, парламентских выборов по пропорциональной или смешанной системе, общенациональных референдумов. Высшие избирательные  органы получили закрепление в некоторых  современных конституциях, и, по-видимому, их конституционализация может стать  общемировой тенденцией.

Заключение.

Система публичной  власти современной России сложилась  в последние пятнадцать-двадцать лет в ходе проводимых в стране широкомасштабных государственных преобразований, обусловивших проведение сложной и многоэтапной избирательной реформы. Задачи организации и проведения выборов, определения волеизъявления избирателей, организационного посредничества между избирателями и выборными органами возложено на независимые коллегиальные органы - избирательные комиссии. Институт избирательных комиссий является традиционным для России, однако в условиях реформирования он претерпел кардинальные изменения.

ЦИК России –  головной орган в системе избирательных  комиссий, она фактически возглавляет  эту систему. Правовой статус Комиссии как государственного органа, действующего на постоянной основе, в основном сложился в середине 1990-х годов. По статусу  и функциям Комиссия, прежде всего является организационным центром федеральных выборов и референдумов, но организационными аспектами ее деятельность не ограничивается. Контрольная и правозащитная деятельность Комиссии по своей сфере значительно шире, она распространяется на все выборы и референдумы, проводимые на территории России. Отдельные направления деятельности Комиссии не связаны с конкретными выборами и направлены на развитие избирательной системы в целом.

ЦИК России, являясь  государственным органом, обладая  властными полномочиями и занимая  существенное место в системе  публичной власти, не относится к  законодательной, исполнительной либо судебной «ветвям власти». Такое  несоответствие не является чем-то уникальным, множество органов с особым статусом действуют в России и других государствах. Конституционная практика зачастую расходится с классической концепцией разделения властей, существующей более  двухсот лет.

Судьба ЦИК  России неразрывно связана с Конституцией Российской Федерации 1993 года. Однако Конституция Российской Федерации  не содержит главы об избирательной  системе и не упоминает избирательные  комиссии, что следует оценивать  как конституционно-правовой пробел. Также автор считает, что ЦИК  России следует наделить правом законодательной  инициативы и устранить конституционно-правовой пробел в регулировании института референдума. Возможно также введение института народной законодательной инициативы.

Список  литературы

1. Всеобщая декларация прав человека. Принята и провозглашена Генеральной ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года.
2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 25 декабря 1993 года.
3. Указ Президента РФ от 20 декабря 1993 года № 2227 «О мерах по совершенствованию избирательной системы в РФ».
4. Федеральный закон от 6 декабря 1994 года № 56-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» (утратил силу) // СЗ РФ, 1994, № 33, ст.3406.
5. Федеральный закон от 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (утрачивает силу с 15 декабря 2002 года).
6. Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ».
7. Федеральный закон от 10 января 2003 года № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (в ред. от 02.05.2012).
8. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».
9. Федеральный закон от 18 мая 2005 года N 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
10. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. – 3-е изд., изм. и доп. – М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М), 2001. С. 353-356.
11. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. В трёх томах. М. ООО «Профобразование», 2001., Т.1, С. 318.
12. Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: История. Теория. Практика (монографическое исследование). М.: Издательство «Весь Мир», 1996. С.62-63
13. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 3-е изд. - М.: Юристъ, 2002. - с. 358-359
14. Постановление ЦИК РФ от 5 апреля 2000 года № 98/1110-3 «О результатах выборов Президента РФ» // Вестник ЦИК РФ, 2000, № 13 (103), с. 66
15. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. – М.: Издательство «Зерцало», 1998. С. 246.