Лоббизм: как это делается в России

Ещё один аспект федерального лоббизма - глобальность устремлений  ЛПР (лиц, принимающих решения). Спекулируя на комплексах величия " сильных  мира сего " , лоббисты своей риторикой  могут получать реальные ресурсы  в обмен на лояльность и потакание  имперским устремлениям правящей элиты. В качестве примера можно привести ЛУКОЙЛ, который (в т.ч. при помощи государства) успешно проводит экспансию  на рынки Восточной Европы.

На уровне Парламента достаточно работать с главами фракций (т.к. именно они решают судьбу голосования), либо через Администрацию Президента (кот. единолично определяет судьбоносные вопросы). Но эта рекомендация касается лишь больших лоббистских проектов . Если целью лоббиста является депутатский  запрос - то важен лишь его контакт  с конкретным депутатом… Ещё одним  способом увеличения своего влияния  в Парламенте является организационные  инновации, проводимые через своих  депутатов. Для увеличения количества Своих людей в Комитетах и  рабочих группах необходимо инспирировать  сокращение аппарата соотв. Комитетов  и Комиссий, под благовидным предлогом (экономия средств и т.п.), а затем  вновь увеличить, поставив на новые  места Своих людей. Если же говорить о работе с центристскими фракциями  в Парламенте (Государственная Дума и Совет Федерации), следует учитывать, что на современном этапе партийные  съезды являются бюрократическими парадами . И именно бюрократическая логика применима в работе с членами  подобных партий и блоков.

При взаимодействии с Правительством важно помнить, что прохождению  даже самых выгодных предложений  всегда мешает среднее исполнительное звено. Аппаратные люди-невидимки - лидеры сегодняшней российской политики…  Первым быть опасно. Сейчас время вторых и третьих. Среднее звено не хочет  за те же деньги брать на себя больше ответственности, и помимо прочего  может быть не заинтересовано в вашем  проекте в силу договорённостей  с конкурирующими организациями, от которых оно (среднее звено), в  тайне от своего руководства, получают ежемесячные откаты. Т.о. даже если проект понравится руководству, его всегда может запороть среднее звено, когда  оно будет давать отзыв на ваше предложение.

Резюмируя анализ лоббизма на федеральном уровне важно помнить, что классическая форма взяток в  реальности наличествует лишь на нижнем уровне государственной власти . На уровне министерств используется принцип "дружбы" чиновника с отдельным  бизнесменом или бизнес-группой. Никаких взяток, только "дружба", состоящая из "услуг". Таким  образом, поймать чиновника за руку становится практически невозможным.

6. Специфика лоббизма  на региональном уровне. Как повлияет  на лоббистскую деятельность  реформа местного самоуправления?

Реформа местного самоуправления ещё не дала видимых результатов  и поэтому сложно предвидеть её влияние  на региональный лоббизм в будущем. Предлагаю рассмотреть лишь современную  специфику регионального лоббизма. Если выстроить своеобразный рейтинг - то среди региональных групп интересов  наибольшим влиянием пользуются Московская, Санкт-Петербургская, Екатеринбургская, Тюменская группы. Свое влияние они  оказывают в основном через 4 канала – Администрацию Президента, Государственную  Думу, Совет Федерации и Правительство  РФ.

С учётом новой системы  организации Администрации Президента РФ - существенное место в региональном лоббистском процессе заняли аппараты Полпредов и Федеральных инспекторов . Именно от этих людей на стол Президента поступает информация из регионов…  И региональным лоббистам следует  больше сосредоточить своё внимание именно на них, а не на приёмных главы  Администрации или членов Совета Федерации. Хотя никакими источниками  нельзя пренебрегать полностью.

Если анализировать существующую практику, группы давления наиболее сильны в регионе в двух случаях: когда  на его территории доминирует одна крупная корпорация либо когда регион малонаселен и промышленно неразвит. Если лоббист имеет обширные связи  в федеральной исполнительной власти, он может повлиять на то, что в  конкретном округе или регионе увидит свое начало федеральная программа  строительства дорог или жилья, а может пригрозить, что этот округ  окажется последним. Отсюда возникает  мощнейший ресурс воздействия на региональную власть.

В региональном лоббизме также  необходимо учитывать партийную  мозаику. Система пропорционального  представительства регионов по принципу "один регион - один мандат на съезде партии", не учитывающая размер региона  и численность проживающего в  нём населения, приводит к усилению влияния центра. Поэтому при данном варианте на региональные отделения  федеральных партий уместно оказывать  давление через их федеральный аппарат.

Пожалуй, наиболее ярким  феноменом российского регионального  лоббизма стало (намного менее прикрытое, чем на федеральном уровне) административное предпринимательство . Практически во всех регионах и крупных городах администрации создали внебюджетные фонды. То есть в регионах происходит реальное слияние государственной (муниципальной) власти с частным сектором. Этот факт также необходимо учитывать при построении региональной лоббистской кампании.

Ещё одно правило регионального  лоббизма можно выразить в тезисе : воробей в клетке для орлов - свободен. Так, небольшая компания может  позволить себе те механизмы воздействия, которых не может позволить себе международный концерн. Например: сотрудничество с крайними политическими партиями (это может оказаться весьма эффективным  именно в регионах , но может быть столь же и опасным. Поэтому необходимо тщательно просчитывать подобные риски).

Вопреки представлению о  российском Парламенте, как о подконтрольном административному давлению учреждению, лоббисты зачастую лоббируют региональные интересы власть даже сильнее, чем раньше. Совет Федерации и вовсе называют "палатой лоббистов" из-за того, что больше половины его состава - это представители регионального  бизнеса.

7. В чем принципиальное  различие лоббистских технологий  в России и за рубежом? Риски  применения лоббистских технологий  в России?

Все различия в технологиях  лоббизма проистекают из различия политических систем России и Западных стран (именно Запад мы берём за эталон "прозрачного" лоббизма). В России лоббистские  технологии не институализированы , а  все нормы лоббистской деятельности - условны . Необходимо отметить, что  институализация того или иного  вида политической практики (в т.ч. лоббизма) подразделяется на несколько уровней. Первый уровень (реляционный) - определяет ролевую структуру системы представительства  интересов. Второй - регулятивный, указывающий  допустимые рамки лоббистских действий и санкции, карающие выход за эти  рамки. Третий уровень - культурный, т.е. внутреннее усвоение норм и правил участниками политического процесса. К сожалению, в России мы не наблюдаем  ни один из трёх признаков институализации  лоббизма.

"Повязанность" и "замазанность" до сих пор являются хорошим  пропуском в российскую политическую  элиту. На Западе же - это скорее  препятствие для осуществления  лоббистской деятельности. В этом  и заключается принципиальное  различие.

Еще одна отличительная особенность  российского лоббизма - большой вес " внутренних лоббистов " (чиновник, занимающий важную государственную  должность, отстаивающий интересы одной  или нескольких отраслей или предприятий), что ведет к коррупции и  решениям, не отвечающим интересам  общества в целом.

Теперь сравним проблемы коррупции в России и за рубежом (ведь именно уровень коррупции в  стране наиболее сильно влияет на технологии лоббизма ). И оставим в покое  эталонный Запад. Какими объявлениями заполнена китайская пресса? Этих объявлений десятки в каждой региональной газете. В них сообщается о приговорах чиновникам за взятки и прочие злоупотребления. Каждый день… Россия же отделывается лишь показушными разовыми арестами оборотней в погонах… Рынок лоббистских  услуг, в свою очередь , чутко реагирует  на степень серьёзности проводимой Правительством антикоррупционной  политики. Итак, основная проблема для  лоббизма в России - отсутствие единой этической и правовой системы  контроля за лоббистской деятельностью. Все лоббистские риски связаны  опять-таки с этой проблемой.

Проблемы российского  лоббизма - отражение проблем всей политической системы России. Когда  центр принятия важнейших государственных  решений оказывается в руках  правящей бюрократии, а реально действующие  управленческие структуры, по самой  логике функционирования классической бюрократической машины, находятся  в тени, - то существующие группы влияния  отходят от форм партийного представительства (а значит, и от общественного  контроля), в сторону непубличных  практик обрастания ведомственными связями. Ключевыми механизмами  учета интересов всё чаще становится кулуарная политика и патрон-клиентные  связи. В подобной системе неоспоримо доминирование бюрократии, а из ее партнеров наибольшие преимущества имеет крупный бизнес - при условии  лояльности госаппарату и регулярности контактов с ним. И так как  вся вертикаль власти замыкается на административных инстанциях, то возникающий  вслед за этим безальтернативный  механизм реализации групповых интересов  представляет существенное препятствие  на пути становления в России практики "белых" лоббистских технологий.

8. GPA " governmental and public affairs " ( " отношения с органами власти  и общественностью " ) и лоббизм. 

Гражданское общество может  и должно быть содержательнее власти. И хотя пока этого не наблюдается, но если лоббизм в России выйдет-таки из теневой (или полутеневой) сферы - то он с необходимостью придёт к  концепции GPA. Необходимость этого  подхода будет пропорциональна  усилению в России роли общественного  мнения. Здесь больше нечего обавить.

9. Наиболее эффективные  лоббистские кампании.

Во многих регионах Российской Федерации еще помнят "толлинговые  войны" крупнейших производителей алюминия. Эти лоббистские сражения дополнялись  многочисленными PR-овскими акциями. К аналогичным мерам сегодня  прибегают производители пива, лоббирующие  интересы, связанные с возможностью рекламировать свою продукцию. Но всех превзошли лоббисты - производители  отечественной курятины. Борьба с  импортом "ножек Буша" привела  к тому, что продукция отечественного птицепрома заняла первые места в  Повестке Дня . К успешным лоббистам  можно отнести и водочные компании, пролоббировавшие возможность рекламы  минеральной воды, разлитой в бутылки - идентичные по своему внешнему виду с  водкой. Водочные короли также пролоббировали известные ограничения рекламы  пива на телеканалах и на улицах. Наиболее сильными лоббистами последнего периода считаются страховщики. Для демонстрации их лоббистских  ресурсов достаточно вспомнить пресловутый  закон об ОСАГО.

10. Примеры провальных  лоббистских кампаний.

Я назову всего одну. Но именно эта одна, во многом, предопределила будущие неудачи многих частных  лоббистских инициатив в России. Самая провальная лоббистская кампания, на мой взгляд, - это кампания, лоббировавшая  принятие закона о лоббизме. Поводом  к отклонению данного законопроекта  стали заключение и официальный  отзыв Правительства Российской Федерации. Основным поводом к отказу от поддержки Правительством законопроекта (предусмотренным 3 частью статьи 104 Конституции  РФ) стало отсутствие его финансово-экономического обоснования. Дополнительные бюджетные  ассигнования, необходимые для работы Минюста РФ (в частности, создание системы регистрации лоббистов  и анализа их деятельности) не были предусмотрены авторами законопроекта. Таким образом, официальный отзыв  Правительства РФ на законопроект "О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти", за подписью вице-премьера В. Матвиенко, датированный 4 августа 2000 года, не позволил законопроекту быть принятым.

В декабре того же года последняя  попытка принятия законопроекта  была пресечена заключением Правительства  за подписью вице-премьера И. Клебанова. Помимо претензий к финансово-экономическому обоснованию законопроекта, у чиновников возникли сомнения по поводу эффективности  системы контроля за лоббистской  деятельностью и механизма применения санкций к недобросовестным лоббистам. Правительство также усомнилось в правовой целесообразности лицензирования лоббистов, в силу того, что лицензирование видов деятельности регулируется Федеральным  законом "О лицензировании отдельных  видов деятельности", который  не предусматривает выдачу лицензий на публичную деятельность («лоббизм»  большинством экспертов определяется как публичная деятельность).

Однако основным аргументом Правительства РФ против поддержки  законопроекта стало то, что регулирование  лоббизма относится к системе  юридически не закреплённого антикоррупционного законодательства. Соответственно законопроект "О правовых основах лоббистской  деятельности" не может быть принят до вступления в силу закона "О  коррупции", регулирующего коррупцию  не только как криминальное, но и  как социальное явление.

Парадокс ситуации заключается  в том, что принятие федерального закона "О коррупции" задерживается  усилиями самих правительственных  чиновников. Некоторые из них склонны  считать коррупцию явлением, исключительно  криминального характера и признают единственной мерой борьбы с коррупцией Уголовный кодекс РФ, содержащий статьи 290 и 291 ("получение взятки" и "дача взятки" соответственно). К числу  людей с подобной точкой зрения относится, к примеру, министр экономического развития и торговли РФ Герман Греф.

Таким образом, аргументы  исполнительной власти против принятия лоббистского закона содержат в себе явное противоречие. Закон о лоббизме, по словам того же Клебанова, не может  быть принят из-за отсутствия закона "О  коррупции". При этом, пресечение коррупции не может быть оформлено  в виде отдельного федерального закона, выходящего за рамки уголовного законодательства.

Уголовный кодекс РФ нивелирует необходимость антикоррупционного законодательства тем фактом, что  он, в этом отношении, самодостаточен. Однако, применительно к лоббистской  деятельности, дача взятки или её получение  не исчерпывает сферу правового  регулирования. УК РФ контролирует лоббизм  лишь "на выходе", т.е. выявляет наличие  состава преступления непосредственно  в контакте лоббиста и чиновника. При этом он не содержит норм, позволяющих  контролировать весь процесс лоббизма, что особенно важно для становления  нормальных гражданских институтов и цивилизованного рынка.