Понятие и сущность государственного управления

«Понятие  и сущность государственного управления»  

1. Понятие, принципы и виды государственного управления    

  Управление является необходимым элементом нашей повседневной жизни. Появление управления неразрывно связано с развитием общества. Этапы развития общественных отношений отражают развитие управления. Появление управления в обществе вызвано теми же причинами, которые вызвали образование государства и создание его органов. Наиболее общей причиной обособления функций управления является необходимость в регулировании отношений между людьми: выполнение «общих дел» и устранение конфликтов. На определенной стадии развития общества существовавшие родоплеменные взаимоотношения перестали удовлетворять положению в обществе. Постепенно в обществе происходит выделение особого слоя людей, которые занимаются регулированием общественных отношений и процессов, происходящих в обществе, решением вопросов важных для всех. Здесь уместно заметить происхождение термина «политика», что с греческого означает «государственные или общественные дела». Если коротко проследить эти исторические изменения, можно отметить внимание к вопросам организации и управления еще в древнем мире. Поддержание порядка и обеспечение послушания поданных, благоустройство, организация войска, сооружение дорог и каналов не случайно собирали большое количество людей в Египте, Греции и Риме. Особое значение эти вопросы принимают в местах жительства большого количества населения в городах – «полисах». В таких городах-государствах вопросами управления занимается полиция. Первоначально понятие «полиция» означало управление делами полиса – города-государства. Только в последние три-четыре столетия полиция стала обозначать специальную службу надзора за общественным порядком и внутренней безопасностью. Исторический анализ позволяет утверждать, что полицейское право было предшественником административного права. Важность изучения государственного и муниципального управления заключается в том, что именно управление, и  государственное управление в частности, на протяжении столетий было ядром административного права, и оно существенным образом влияло и влияет в настоящее время на развитие всего общества.    

 Изучение  отечественного  и зарубежного опыта управления особенно важно, поскольку без надлежащего управления вновь наши благие современные замыслы так и останутся маниловскими мечтаниями. Без учета исторического опыта управления общественными делами и твердых знаний основных положений теории управления не возможно добиться повышения уровня управления всех его видов для успешного развития общества и реально влиять на процессы, происходящие в нем. Для этого в качестве элементарной предпосылки стоит хотя бы осознать, понять, что же собой представляет управление, из каких элементов состоит, как формируется и реализуется, от чего зависит его эффективность.     

  Общество является сложной системой, в которой действуют принципы кибернетики (от греческого – искусство управлять; наука об управлении, связи и переработке информации) и синергетики (от греческого – совместный, согласованно действующий; научное направление, изучающее связи  между элементами структуры).  Но, не только.  Взаимодействие в обществе осуществляется также структурно-бесструктурным способом. Органы власти, как субъекты управления, задают  управлению структурный характер. При структурном управлении информация (управленческие акты) распространяются линейно, адресно, по специальной структуре и к выделенному объекту. При бесструктурном управлении информация распространяется свободно, по случайным цепочкам (через соседей, знакомых и т.п.) и может оказывать влияние на управление (стремление получить повышение путем оказания воздействия на начальника через его близких, знакомых, влиятельных людей). На практике процессы социального характера носят бесструктурный характер (перемещение рабочей силы, демографические процессы - рождение, смерть и т.п.) и субъекты управления могут воздействовать на них лишь частично, а иногда и не оказывать влияния вообще.    

 В любом  обществе управление носит разнообразный  характер, как по своей форме  и способу, так и по объекту  управления. Это объясняется тем,  что на общество кроме органов  власти, воздействие оказывают экономические,  социальные, идеологические факторы,  в том числе и на саму  систему управления, что вызывает  необходимость управления этими  факторами. Управление может быть  государственным и негосударственным.  Поэтому программа курса посвящена  изучению вопросов общественного,  социального управления в государственно-организованном  обществе. В основе каждого общества  стоит человек. Точно также  в любой системе управления  первичным, «управляющим» компонентом  выступает человек. Любая система  управления создана человеком  и действует по модели, заданной  человеком, и призвана удовлетворять  его потребности. Поэтому управление  в буквальном смысле начинается, когда в каких-либо взаимосвязях, отношениях, явлениях, процессах присутствует  сознательное начало, интерес и  знания, цели и воля, энергия и  действие человека. Управление существует в рамках взаимодействия людей, в пределах субъективного фактора. Посредством управления люди связываются между собой, совместными усилиями формируют «ткань» коллективной и общественной жизни. Предметами, по поводу которых возникает управление между людьми, могут быть материальные вещи, технические средства, технологические процессы, социальные ценности, продукты духовного творчества и т.п., но сторонами в управлении могут быть только люди. В управлении все исходит от человека и ориентировано на человека, общество. Управление в сообществе людей потому-то и возникло, необходимо и всегда актуально, что общество есть открытая система (Карл Поппер), в которой будущее  вовсе не определено прошлым, а зависит от воли, энергии и организованности действий людей.    

 Курс государственного  и муниципального управления  предполагает в первую очередь  изучение вопросов публичного  управления, т.е. рассматриваются  вопросы управления при использовании  публичной власти.    

 Любое  общество, являясь всеобъемлющим  коллективом в государственных  границах, имеет свою внутреннюю  структуру с определенными целями. Оно объединяет разные социальные группы (рабочие, интеллигенция и т.п.), национальные общности (этнические группы), множество объединений (партии, профсоюзы, союзы и т.п.),  множество экономических и социальных институтов (хозяйственные организации и др.). Разнообразие составляющих общество субъектов приводит к асимметричности общества. Каждая из составляющих предполагает свои цели, которые пытается отстаивать, выдвигая определенные требования, что порождает в обществе противоречия и конфликты. Для сохранения единства общества и его нормального функционирования как целостного организма такие противоречия необходимо разрешать.    

 Для разрешения  конфликтов, совершенствования и  развития общества в нем появляются  определенные структуры, которые  и занимаются этими вопросами.  В связи с этим, в обществе  предполагается наличие субъекта  и объекта управления и существование  между ними прямой (отдание распоряжений, команд) и обратной связи (информирование  о степени выполнения команд  субъекта управления).     

 Разрешение  конфликтов происходит благодаря  социальному управлению с использованием  разнообразных способов, средств  и механизмов. В результате взаимодействия  в процессе социального управления  достигаются компромиссы, происходит  изменение и развитие общества.     

 Наряду  с социальной составляющей в  обществе действуют политические  институты, что вызывает необходимость  политического управления. Такое  управление осуществляется в  результате деятельности политической  системы общества, в которую входят  политические институты, регулятивные  нормы, имеющие политическое значение (прежде всего нормы права), политический  режим и политическая идеология.  Суть функционирования политической  системы в упорядочении общественных  процессов на законной основе  и обеспечении легальных форм  борьбы и сотрудничества. Политическая  система обеспечивает регулирование  общественных отношений между  многими противоборствующими объединениями  политическими средствами.    

  Однако, несмотря на то, что все эти разнообразные силы имеют цели, выражающие интересы определенных слоев общества и групп населения, они не могут обеспечить целевую, заранее заданную направленность деятельности в интересах всего общества. Задача целевого развития экономики, политических и духовных процессов и объединение усилий в интересах всего общества решается использованием публичной власти, сосредоточенной в  определенных институтах общества. Прежде всего, таким институтом является государство, выступающее как представитель общества. Действуя от имени народа, государство осуществляет государственное управление через создаваемые им органы. Поэтому в узком смысле управление – административная и исполнительно-распорядительная деятельность органов государства. Это же относится и к муниципальной сфере, где управление имеет форму местного самоуправления. В федеративном государстве вопросы местного самоуправления входят в сферу регулирования субъекта федерации.    

 Рассматривая  управление в широком значении, можно сказать, что назначение  государственного и муниципального  управления состоит в урегулировании  и упорядочении жизнедеятельности  общества, отношений личности, различных  коллективов, государства и общества, установлении их рациональных  взаимосвязей с помощью власти.     

 В отличие  от других существующих форм  управления государственное и  муниципальное управление носит  публичный характер, поскольку осуществляется  на основе публичной государственной  и муниципальной власти. Особенность  публичной власти состоит в  том, что она возникает не  в любом коллективе людей, как-то  семья, а в публичном коллективе, члены которого связаны общественными  отношениями. Публичная власть  непосредственно связана с асимметрией  общества и с общими интересами, на определенном этапе приобретающими  общественный характер. Поэтому  государственная власть и возникает  в обществе страны, а муниципальная  – в коллективе людей осевших  первоначально для совместной  жизни на территории муниципального  образования. Обе разновидности  власти имеют много общего, но  вместе с этим они имеют  существенные отличительные черты:  по территории воздействия, по  полномочиям, по количеству людей,  от имени которых они действуют.  Эти различия находят свое  отражение и в формах управления.     

 Публичная  власть – в определенной степени  носит статический характер. Для  того, чтобы она стала динамическим отношением (для управления) необходим какой-либо факт, имеющий общественное значение. В связи с таким фактом субъект  управления (орган власти, должностное лицо и т.п.), действуя от имени общества,  применяет власть для достижения определенной цели согласно общественным интересам. В силу таких действий возникает управленческое отношение, включающее субъект, объект и управленческую связь между ними. Исходя из этого, государственное и муниципальное управление представляет собой общественные отношения, складывающиеся в процессе воздействия органов и должностных лиц соответствующей власти на сознание, поведение и деятельность населения в определенных целях и корректируемых с учетом обратных связей населения с управляющими субъектами.     

 Если посмотреть  на окружающую нас действительность  можно заметить, что власть вмешивается  во все стороны жизни общества, иногда устанавливая обязательную  идеологию (СССР, Иран, Куба) или регулируя  и интимные стороны человеческих  отношений (запрет брака с иноверцами, ограничение рождаемости детей  в семье – КНР). Несмотря на  широкий спектр влияния воздействия,  управление имеет свои пределы.  Самые общие из них устанавливают  две традиционные концепции: гражданского  общества и естественных прав  человека. Общепризнанным считается  не допустимым вмешательство  в сферу гражданского общества, не должно касаться естественных  прав человека (право на жизнь,  свободу, личную неприкосновенность  и т.п.). Однако естественные права  человека давно включены в  тексты конституций и, хотя  законодательно признается их  неотчуждаемость, на деле в ряде стран по приговору суда сама жизнь человека может быть «отчуждена». 

Пределы управляющего воздействия   

 Тем не  менее, управление ограничено:  

 ♦ Характером объекта регулирования. Многие явления вообще не поддаются управлению (мысль человека);  

 ♦ Пределы  управлению ставит само общество: его естественное саморегулирование. Общество – сложная система, действующая по законам синергетики. Вмешательство в естественные процессы саморегулирования общества, социальные эксперименты, изменяющие основы человеческого существования ведут к кризисам и в конечном итоге к краху системы.