Государственные правовые гарантии и концессии

 

До недавних пор концессии  внедрялись на практике, что называется, явочным порядком, без четкой правовой основы. В городах возникали платные  стоянки, дороги, мосты, рынки.

 

Публичное имущество  передавалось частному бизнесу, например, на правах аренды с различным обременением.

 

Самый яркий пример «квазиконцессии» - аэропорт «Домодедово», которым группа «Ист Лайн» управляет с 1997 года по договору аренды с условием модернизации. Громкий скандал, когда государство предъявило группе «Ист Лайн» (уже вложившей, кстати, в развитие аэродромного хозяйства более $500 млн) обвинения в заниженных арендных платежах, не случился бы, если бы отношения частного инвестора и собственника в конце 90-х были оформлены на условиях концессии.

 

На базе договоров  аренды до сих пор работают и региональные «дочки» ОАО «Российские коммунальные системы». В 2003 году эта компания создавалась  как грандиозный проект, готовый  взять под управление всю инфраструктуру ЖКХ в стране и вывести этот сектор из кризиса.

 

Но отсутствие госгарантий, незащищенность компании перед проблемой  неплатежей населения и тарифным регулированием показали, что без  концессий «длинные» инвестиции в коммунальный сектор рискованны. «РКС» пришлось умерить свой пыл  и сконцентрировать усилия на тех регионах, в которых удалось найти общий язык с губернаторами.

 

Наконец государство  сделало шаг навстречу инвесторам. 21 июля 2005 года президент Владимир Путин  подписал закон «О концессионных  соглашениях».[1]

 

Согласно этому документу, объектами для концессий могут стать автомобильные дороги, метрополитен, городской общественный транспорт, мосты, порты, аэродромы, трубопроводы, объекты ЖКХ, культуры и спорта, а также санатории.

 

Природные богатства - недра, водоемы и леса - передаваться в концессии не могут. Это в принципе логично, поскольку сырьевой сектор в России от недостатка инвестиций страдает несравнимо меньше, чем инфраструктура.

 

В Минэкономразвития  уверены, что концессии крайне выгодны  для российского бизнеса. «К нам  уже обращались китайские предприниматели, готовые строить платные дороги в Москве. При том, что в самом Китае объем дорожного строительства тоже не мал. А если выгодно строить дороги китайцам, выгодно и российским компаниям. Так что нашим предпринимателям надо торопиться», - уверен замглавы Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами (ОЭЗ) Максим Быстров.

 

Правда, правительственные  чиновники затрудняются оценить  реальный эффект, который может принести экономике внедрение концессионных  механизмов.

 

По различным экспертным оценкам, объем инвестиций в такие  проекты может составить минимум $2,5-3 млрд в год. А концессии только в транспортной инфраструктуре могут  к 2010 году привлечь $10-12 млрд вложений.[2]

 

Правительство РФ признало целесообразным строительство автодороги "Западный скоростной диаметр" в Санкт-Петербурге на основе концессионного соглашения, сообщает пресс-служба правительства.

 

Как отмечается, автодорога будет введена в эксплуатацию в 2010 году, затраты на проектирование и строительство составляют 57 млрд. 370 млн. рублей. Финансирование будет осуществляться за счет федерального бюджета (17,9 млрд. рублей), бюджета Санкт-Петербурга (10,78 млрд. рублей), внебюджетных источников (28,69 млрд. рублей).

 

Минтранс РФ совместно  с правительством Санкт-Петербурга подготовил проектно-сметную документацию на строительство пускового комплекса автодороги от транспортной развязки с кольцевой автомобильной дорогой в зоне "Предпортовая-2" до транспортной развязки в районе реки Екатерингофка.

 

Протяженность магистрали "Западный скоростной диаметр", которая свяжет "Большой морской порт Санкт-Петербурга" и основные транспортные комплексы города с обходной дорогой и выходами в страны Балтии, Скандинавии и регионы России, составляет 46,4 км, число полос - 6-8, транспортных развязок - 14.

 

В целом минэкономразвития  РФ разработало 13 типовых концессионных  договоров, включая договор о  строительстве и эксплуатации трубопроводов.

 

Правительство уже утвердило  два типовых концессионных договора, касающиеся автомобильных дорог и ЖКХ, остальные 11 внесены министерством в правительство и рассматриваются в настоящее время в аппарате кабинета министров.

 

Эти договоры касаются, в  том числе возможности строительства  трубопроводов на условиях концессии, железных дорог, теплотрасс, водоканалов, объектов культуры и здравоохранения.

 

Нужно отметить, что отметил, что в настоящее время в  Госдуме готовится ко второму  чтению законопроект о трубопроводном транспорте, который также «не  подразумевает ограничений для  строительства частных локальных трубопроводов».

 

Итак, в отличие от многих стран мира, в СНГ либо только еще готовятся к переходу на концессионные формы управления государственной собственностью (Россия, Беларусь), либо сделали в этом направлении  лишь первые шаги (Украина, Молдавия, Армения, Киргизия).

 

 Определение и составляющие  концессии

 

Концессия - передача по договору концессии объектов государственной  собственности во временное владение и пользование в целях улучшения  и эффективной эксплуатации, а  также прав на создание (строительство) новых объектов за счет средств концессионера с предоставлением последнему права владения, пользования и распоряжения ими либо без такового с обязательным финансированием за счет средств концессионера и передачей государству.

 

Теоретически концессии выглядят достаточно привлекательным инструментом.

 

Государство, выступая как  концедент, передает управление принадлежащей  ему собственностью частной компании (концессионеру). Последняя, пользуясь  государственными гарантиями, инвестирует  в эту собственность, минимизируя свои риски. А общество получает более качественные товары и высокий уровень обслуживания при минимальных издержках.

 

Концессионная деятельность в большинстве стран мира осуществляется в настоящее время в контексте  теории партнерства государства и частного сектора, являясь одной из ее главных составляющих. Развитые страны мира, имея более чем вековую практику использования концессий в инфраструктурных комплексах, добывающей промышленности, лесопользовании, других отраслях, эволюционно перешли к масштабному применению концессий в 1990-е годы.[3]

 

В современном понимании  хозяйственное партнерство государства  и частного сектора (ПГЧС) (Public-Private Partnership, РРР) представляет собой институциональный  и организационный альянс между общественной властью и частным бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных, общественно-значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг. Кроме того, партнерства также широко используются в качестве инструмента городского и регионального экономического и социального развития и планирования на уровне муниципальных образований. Каждый такой альянс является временным, поскольку создается, как правило, на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации.

 

Из всего многообразия экономических функций государства  его главное предназначение состоит  в создании условий (политических, экономических, правовых) субъектам экономической деятельности для формирования институциональной среды, составной частью которой являются институты партнерства.

 

Сложные формы организации и  ведения современного хозяйства  невозможны без прямого участия государства в деятельности отдельных отраслей и сфер экономики.

 

В той институциональной форме, в какой партнерства существуют сейчас, они представляют собой относительно новую ступень государственного регулирования экономики и призваны играть существенную роль в развитии современных рыночных структур и отношений.

 

Система сложившихся к настоящему времени партнерских отношений  государства с частным сектором является основополагающим элементом  функционирования смешанной экономики. Необходимость ее создания вытекает из двух постулатов либеральной концепции развития: (а) соответствия между формированием институтов современной частной собственности и процессом ускорения экономического роста и (б) более высокой производительности и эффективности экономики, основанной на частной собственности, в сравнении с хозяйством, базирующемся на государственной собственности и прямом государственном регулировании.

 

«Государство отказывается от неэффективных  форм ведения хозяйства, перекладывая функции управления принадлежащей ему собственностью на частный сектор, который, в свою очередь, пользуясь государственными гарантиями, привносит с собой в производство организационный опыт, знания, ноу-хау, осуществляет инвестиции, минимизирует риски предпринимательской деятельности. Экономический эффект для общества состоит в том, что оно получает более качественные товары и высокий уровень обслуживания при минимальных издержках».

 

В современной практике ПГЧС имеется  две принципиально отличные друг от друга как по методике, так  и по глубине происходящих изменений схемы институциональных преобразований в сфере отношений государства и бизнеса.

 

Первая из них представляет собой  структурную адаптацию имеющейся  институциональной среды к изменившимся концепциям развития, приоритетам и  условиям хозяйственной деятельности государства. Разработка и эволюционное врастание новых принципов, норм и правил в действующие институты происходит либо в контексте декларированной новой экономической политики государственного регулирования (Великобритания, Новая Зеландия, Аргентина, другие страны Латинской Америки), либо в рамках приспособления, видоизменения, дополнения существующей системы государственного управления (США, Канада, Япония, страны ЕС).[4]

 

Кроме отмеченных, по такому пути идут новые индустриальные страны (Республика Корея, Тайвань и др.), а также некоторые из развивающихся стран с определенным, но достаточным для установления партнерских связей «государство-бизнес» уровнем развития рыночных отношений.

 

Вторая схема связана с формированием  институтов, соответствующих рыночной экономике и новому месту государства в хозяйственной жизни, по существу, с 'нуля'. Эта схема реализуется в бывших социалистических странах, на постсоветском пространстве, в некоторых развивающихся странах.

 

Современные формы ПГЧС связаны с процессами реструктурирования национальных экономик и представляют собой, по существу, косвенную приватизацию (semi-privatization):

- концессии,

- контракты,

- лизинг,

- совместные предприятия.

 

Однако «концессии явно доминируют в партнерских отношениях. Так, по данным Мирового Банка, в развивающихся странах и странах с переходной экономикой на концессии приходится более 66% заключаемых государством контрактов в сфере транспортной инфраструктуры (железные и автомобильные дороги, морские порты, аэропорты)».

Концессия как главный элемент  партнерских отношений государства  и частного сектора в современной  экономике представляет собой систему  хозяйственных отношений, с помощью  которой общественная власть передает определенные права частной, общественной или смешанной компании на строительство, модернизацию, реконструкцию, эксплуатацию и управление, обслуживание и использование принадлежащим ей объектом на некоторый срок времени (т.е. на возвратной основе) и за плату.

 

Такое определение концессии соответствует принятому в публичном праве западных стран понятию контракта, когда общественная власть или специальный орган власти (концедент) уполномочивает и обязывает концессионера (компанию-оператора) на договорной основе осуществлять инвестиции, требуемые для обеспечения функционирования объекта инфраструктуры за его счет и на его собственный риск.

 

Концессионная компания получает доход (вознаграждение) в форме  платы, которая вносится пользователями объекта инфраструктуры или общественной властью. При этом концессионеру передаются права владения и пользования общественным имуществом. Иногда в ограниченных пределах и под контролем общественной власти концессионер наделяется правом распоряжения концессионным имуществом.

 

Однако концессия является специфическим контрактом, во многом и принципиально отличающимся от традиционного административного контракта. В соответствии с нормами права развитых стран концессия - это «глобальный контракт» (globality contract).

 

В гражданском и публичном  праве развитых стран четко различаются «контракт на проведение работ» (work contract) и «концессия» (concession).

 

В Европейском Союзе, например, концессия в области  инфраструктуры определяется как разновидность  административного контракта, в  соответствии с которым общественная власть предоставляет компании-концессионеру определенные права на строительство, модернизацию, реконструкцию, эксплуатацию, управление в течение некоторого периода времени.