История Лоббизма в Японии

    Различные интересы существуют в любом обществе, причем выражают они определенные потребности  и устремлены на конкретные цели людей  и их групп.

    Как показывает опыт стран с устойчивыми  демократическими институтами, наряду с системами политического и  географического представительства в них была создана и достаточно отработанная система функционального представительства интересов. Проблема создания адекватного представительства организованных интересов вообще и в парламенте в особенности является сегодня одной из наиболее неотложных.

    В научных и общественных кругах высказываются  диаметрально противоположные оценки лоббизма. Одни считают его сугубо негативным явлением, другие видят  в нем единственно возможную  технологию власти.

Лоббирование - это приемы, с помощью которых заинтересованные группы добиваются реализации своих целей. Лоббисты представляют собой штат людей высокой квалификации. Во многих случаях они хорошо знают свое дело, способны доходчиво объяснить сложные и трудные вопросы, естественно, в свою пользу. В коридорах власти они добиваются финансовых выгод или налоговых и иных льгот для своих клиентов, устанавливая связи с нужными людьми в разного рода парламентских комитетах и учреждениях исполнительной власти.

Наиболее активно  к тактике лоббирования прибегает крупный, средний и мелкий бизнес, их предпринимательские ассоциации и организации. Важная задача, стоящая перед ними, - воздействие на формирование политической стратегии правительства. Особую настойчивость в этом проявляют руководители корпораций, которые проникают в политические круги, используя личные и партийно-политические связи, участие в предпринимательских и профессиональных ассоциациях и в различных подкомиссиях. Для реализации своего влияния в политической жизни страны бизнес создал широкую сеть различных организаций. Это так называемые совещательные комитеты бизнеса при правительстве, политические организации бизнеса и др. Эти и подобные им организации призваны отстаивать интересы бизнеса в различных государственно-политических институтах и учреждениях, содействовать формированию угодного бизнесу политического курса.

   В каждой из стран лоббизм имеет свои историко-культурные отличия. Характер механизма лоббирования в каждом регионе определяется приверженностью  традициям, чувством законопослушания, образцами общепринятого поведения.

При всех различиях, характерных для лоббистов в  указанных и других странах, в  их деятельности есть много общих  черт. Бернар Ле Грель в книге "Профессия  лоббиста" выдвинул пять золотых  правил лоббирования: "20% - права, 20% - политики, 20% - экономики, 20% - дипломатии и 20% - коммуникации. Лишь при сочетании этих ингредиентов в определенных равных долях лоббисту гарантируется успех.  

Отличительной особенностью японской модели отношений  бизнеса и власти после Второй мировой войны стала концентрация властных полномочий в руках правительственной бюрократии. Наряду с исполнительной властью, правительство Японии, при поддержке американской оккупационной администрации, в тот период фактически монополизировало право на законодательную инициативу. Депутатские законопроекты по сей день занимают незначительное место в их общем числе.         

Обратной  стороной смещения равновесия властных полномочий в пользу бюрократии стала  своеобразная «депутатская вольница»  в японском парламенте. Так, национальное законодательство не запрещает депутату заниматься своим бизнесом даже во время парламентской деятельности23, хотя такая практика запрещена в большинстве парламентских регламентах стран мира, включая Российскую Федерацию. Таким образом, были созданы подходящие условия для устойчивых взаимоотношений между парламентариями и деловыми кругами.         

В конце 1950-х – середине 1960-х годов  в Японии сформировался так называемый треугольник власти, в рамках которого бюрократия делегировала часть властных полномочий политикам и бизнесу. Сохранявшая в послевоенный период лидирующие позиции в политической сфере высшая правительственная бюрократия к началу 1960-х годов стала постепенно утрачивать былое влияние, столкнувшись с усилением авторитета деловых кругов. Функцию посредников во взаимоотношениях между государственной властью и общенациональными торгово-промышленными группировками, а также лицами, заинтересованными в воздействии на государственную политику элитарными группировками местного уровня, обрели члены выборных органов власти, в первую очередь законодатели. Стремясь восполнить урон своему положению, японская бюрократия стала активно устанавливать контакты с депутатами.        

В результате реструктуризации японской экономики  оккупационными властями в конце 1940-х годов традиционные монополистические финансовые и промышленные концерны (дзайбацу) были преобразованы или упразднены. Японский бизнес обрел новых хозяев, однако основные принципы функционирования бизнес-среды сохранились, что подготовило почву для воссоздания в Японии государственно-ориентированной экономики. Кроме того, после победы коммунистов в материковом Китае (октябрь 1949) США стали проводить «обратный курс» в отношении Японии, способствуя укреплению экономического потенциала этой страны, в том числе путем приостановки политики демонополизации и усиления существующих многоотраслевых концернов и финансово-промышленных групп (кейрецу).

Таким образом, в данном исследовании предлагается рассматривать кейрецу как неформальные группировки, образующие новую систему представительства, построенную на личных связях и теневом сотрудничестве. Такое понимание новых корпоративных предприятий подтверждается точкой зрения эксперта: «Главное отличие кейрецу от дзайбацу – замена вертикального подчинения через общий холдинг на горизонтальное, через скрытую систему взаимных финансовых обязательств. На бумаге фирмы-члены кейрецу выглядят вполне самостоятельными юридическими лицами, все между собой равны, никто не выделяется и не занимает главенствующего положения. Однако, по сути, они остаются структурами, подчиненными единой семейной воле».

Японские  дзайбацу, как голуби, вспугнутые человеком, разлетаются в разные стороны, чтобы  потом медленно, прихрамывая, собраться  на прежнем месте и продолжить клевать рассыпанные крохи. Однако параллельно с этим усиливается институт неформальных связей, на котором строится японская система представительства интересов на протяжении периода позднего индустриального общества.

Дзоку – группа депутатов парламента, имеющих сильное влияние и пользующихся непререкаемым авторитетом в пределах какой-либо сферы государственного управления. Дзоку занимается лоббизмом в парламенте. «Верхушку» этой неформальной группы составляют, как правило, бывшие министры, в руководство входят депутаты – бывшие парламентские замминистра, председатели профильных парламентских ассоциаций и соответствующих ОК (отраслевой комитет). Исследователи дзоку по-разному определяют их состав. Так, Итакаги Хидэнори предлагает относить к дзоку депутатов от ЛДП (либерально-демократическая партия Японии) не ниже среднего уровня, т.е. существенно ограничивает их состав. Встречаются и более жесткие рестрикции: например, только депутаты – члены КИПВ (Комитет по Изучению Политических Вопросов ЛДП) и парламентских ассоциаций.

С другой стороны, для полноты картины  требуется еще одна оговорка, а  именно: члены дзоку, какие бы технические  должности в Парламенте или партийных  органах они не занимали, становятся реальной силой на входе в эту  жесткую структуру, и здесь на них замыкаются уже совсем другие политические решения и финансовые интересы.

Снижение  темпов экономического развития во второй половине 70-х гг. совпадает в Японии с усилением роли ЛДП, и два  этих фактора вместе являются, по мнению П. Павленко, причинами оформления лоббистских группировок депутатов, прообразы которых существовали и в период вступления страны в позднюю индустриальную фазу развития. (Павленко, 2006, с. 126). «Точкой отсчета» деятельности дзоку является 4 февраля 1976 г., когда в американском сенате начались слушания по «делу Локхид» – крупной авиационной компании, в японском представительстве которой были замечены злоупотребления властью со стороны министра транспорта Хасимото Томисабуро, его парламентского заместителя Сато Такаюки и их приближенных. Именно они составляли руководство авиационной (коку) дзоку, при этом Хасимото являлся неформальным лидером кокудзоку, официально в ней не состоя. Таким образом, даже у неформальной структуры японского парламента есть неофициальная иерархия, на вершине которой стоит соответствующий министр. На взгляд П. Павленко, эти сложности «отчетливо вписываются в японскую политическую традицию. Вероятно, их можно считать одним из самых ярких примеров интеграции традиционного мышления и способов решения вопросов в современный политический контекст».

Дзоку существуют для каждого ОК, которые  соответствуют, в свою очередь, основным направлениям деятельности министерств. Среди ОК выделяют три группы: выгодные и популярные; выгодные, но менее  популярные; невыгодные и непопулярные. Первая группа носит название госанкэ («три больших семьи»), и к ней относятся ОК по сельскому и лесному хозяйству, ОК по торговле и промышленности и ОК по строительству. «Семьям» соответствуют свои депутатские организации, однако лишь две из них обладают высоким авторитетом в парламенте – это строительная (кэнсэцу) и торгово-промышленная (сёко) дзоку. Также важными являются финансовая (дзайсэй), оборонная (кокубо) и почтовая (тэйсин) дзоку. В основные дзоку входят 140-200 членов, что не укладывается в общую цифру депутатов по обеим палатам – 722. Таким образом, один депутат может входить в несколько дзоку, что значительно расширяет как ресурсную базу, так и каналы влияния.         

Принципы  дисциплины, привилегированности, сословности  и обязательного представительства интересов бизнеса на высшем уровне, свойственные японской политической культуре, были реализованы правительством Японии через создание нескольких предпринимательских организаций. Ключевой из них стала созданная в 1946 г. Кэйданрэн (Федерация экономических организаций), которая объединила под своей эгидой ведущие предпринимательские ассоциации. Эта иерархическая структура характеризовалась высокой степенью административной централизации. Решения Кэйданрэн были на деле обязательны к исполнению всеми участвующими в ней организациями и потому имели вес, по сути сопоставимый с решениями парламента. Зато эта организация эффективно представляла коллективные интересы крупного бизнеса в правительстве и политических партиях. О влиянии Кэйданрэн на политическую жизнь Японии свидетельствует тот факт, что проекты законов о предпринимательстве представлялись в ассоциацию из министерств для предварительной экспертизы и одобрения.         

Другими крупнейшими предпринимательскими организациями Японии являлись Торгово-промышленная палата (ТПП), Кэйдзай доюкай и Никкэйрэн. У каждой из них были свои задачи и принципы построения. Членами ТПП могли стать как крупные, так и мелкие компании, формировавшие костяк разветвленной структуры территориальных подразделений В основном она являлась выразителем интересов малого и среднего бизнеса. Кэйдзай доюкай – по существу клуб бизнесменов из крупных компаний, в котором действовало личное членство. К компетенции Никкэйрэн отошли проблемы отношений между работодателями и служащими (в чем-то сродни Федерации независимых профсоюзов в России).        

Наряду  с прямым представительством интересов  бизнеса через предпринимательские  организации в Японии была налажена система неформального согласования позиций сторон через парламент. Ведущую роль в этом процессе стали играть «депутатские кланы» – неформальные структуры в рядах депутатского корпуса, которые имели горизонтальную структуру и были аморфны по своему составу24. «Кланы» специализировались на проведении через парламент главным образом бюджетных законопроектов. При этом каждый клан имел «сферу специализации» в экономике и занимался как согласованием интересов между самими предпринимателей, так и взаимодействием с чиновниками соответствующих министерств и ведомств.         

К середине 1990-х годов японский кабинет «дозрел» до решения покончить с «депутатскими  кланами». Формальной причиной их роспуска и запрета стала широкая политическая реформа. Однако на деле предпринятые меры не изменили ситуацию. Живучесть  кланов объяснялась тем, что они не столько атрибут системы политической власти, сколько органичная черта японской политической культуры с ее традицией неформального, «полюбовного» решения вопросов.

1990-е  и вторая половина 2000-х гг. –  период длительного экономического застоя в Японии, «потерянное десятилетие». Причинами кризиса стали архаичность банковской системы и просчеты регулирующих властей. Надзор за состоянием балансов банков в Японии был ослаблен за счет тесных неформальных связей между кредитными учреждениями JBA (Ассоциация Японских Банков) и банковским бюро MOF, отвечавшего за собственно надзор. Дзайсэйдзоку занимается по преимуществу состоянием бюджетной и налоговой сферы, а не финансовыми учреждениями. Это говорит об архаичности системы, намекает на необходимость перестройки.

Еще недавно  считавшиеся самыми сильными в мире, японские банки сворачивают деятельность за границей. Вследствие всего вышеперечисленного число японских предприятий сокращается  на 400 тыс., возникает «дефляционная  спираль», постоянное снижение ставки рефинансирования коммерческих банков, падение ее почти до нулевой отметки приводит к тому, что «важнейший инструмент деловой активности перестает работать».        

Стремление  к гармонизации интересов властей  и бизнеса в Японии также подпитывалось укорененными в национальной психологии представлениями. С одной стороны, идея величия государства, сердцевину которого составляло сотрудничество всех подданных империи в рамках иерархической властной системы. С другой – взгляд на представителя верховной государственной власти как на воплощение лучших этических характеристик. Действия госслужащего в современной Японии довольно часто оценивают в соотнесении с такими идеальными понятиями, как честь, долг, преданность и даже – мужество, жертвенность и решимость.