Целевые программы регионального развития

25. Целевые программы  регионального развития

    Программно-целевой  подход к решению региональных проблем  следует рассматривать как инструмент региональной политики, одновременно обеспечивающий как формирование этой политики в целом, так и ее реализацию в виде конкретных программ разного уровня и назначения.

    Причем  отсутствие программ в большинстве  регионов и муниципальных образований является одним из свидетельств отсутствия и региональной политики как таковой, поскольку она может разрабатываться и осуществляться только на базе всесторонней оценки региональных ситуаций, выявления и ранжирования региональных проблем, нахождения путей их решения при различных вариантах ресурсного обеспечения, при ясности в вопросе о том, кто и в какие сроки может выполнить соответствующие действия и т.п.

    Под программой как инструментом региональной политики понимается специально разработанный перечень заданий (мер, действий), ориентированных на полное или частичное решение конкретной социально-экономической проблемы регионального характера. Такой перечень может рассматриваться в качестве инструмента региональной политики только при соблюдении ряда обязательных требований (условий). К ним относятся:

    • легитимность, что предполагает разработку и реализацию программ в соответствии с действующим законодательством и исключает создание ситуаций, противоречащих этому законодательству;

    • нормативность программ любого уровня (федеральный, муниципальный), что предполагает их утверждение соответствующим органом и обязательность для исполнения всеми сторонами;

    • реальность – принципиальная достижимость поставленной цели, наличие соответствующих ресурсов, готовность сторон к выполнению заданий;

    • вариантность – наличие нескольких вариантов полного или частичного достижения целей программы при различных уровнях ресурсного обеспечения;

    • комплексность целей и задач – постановка только таких целей и задач, которые могут быть выражены в параметрах, поддающихся учету и контролю, и по которым может быть дана однозначная оценка их достижения и решения;

    • контролируемость – наличие условий для постоянного отслеживания хода результативности и эффективности выполнения программных заданий;

    • ответственность, что предполагает установление прямой и полной ответственности конкретных лиц и организаций за использование ресурсов, выполнение отдельных заданий и программы в целом.

    Региональные  программы являются разновидностью комплексных целевых программ.

    Целевые комплексные программы по своему содержанию подразделяются еще на ряд видов:

    • по уровню значимости программы могут быть межгосударственные, государственные и собственно региональные;

    • по территориальной принадлежности – внутрирегиональные (республиканские, краевые, областные, городские) и межрегиональные;

    • по функциональной ориентации – научно-технические (инновационные), социально-экономические, производственно-технические, инвестиционные, организационно-хозяйственные, экологические и т.д.).

Этапы разработки целевых комплексных программ

    Разработка  целевых комплексных программ в настоящее время осуществляется поэтапно.

    Составляется  перечень важнейших проблем. Выделяется определенная проблема и выдается исходное задание наразработку программы для ее решения, в котором определяются цели и участники программы, лимиты ресурсов, другая необходимая информация.

    Уточняются  количественные параметры, характеризующие цели программы, и определяются задачи ее реализации по периодам. Основная цель программы, как правило, распределяется по ее составляющим, образуя упорядоченную иерархию задач, отражающих внутреннюю структуру решаемой проблемы.

    Исходя  из построенной иерархии целей формируются состав заданий и комплекс мероприятий для реализации программы с указанием последовательных этапов ее выполнения.

    Рассчитываются  основные показатели программы, ресурсное  обеспечение и полные затраты на него. Формируются перечниматериальных ресурсов с указанием поставщиков и получателей, определяется экономический эффект.

    Осуществляются  оформление программных документов, согласование и утверждение программы.

    Программы увязываются во времени, по ресурсам и исполнителям.

Классификация региональных программ

    Региональные  программы классифицируют по нескольким признакам: территориальная принадлежность, функциональная ориентация, содержание решаемых проблем, масштабность решаемой задачи, отраслевая локализация, характер возникновения проблем и т.д.

    Каждая  региональная программа, таким образом, характеризуется одновременно несколькими  классификационными признаками. Например, конкретная региональная программа может быть по уровню значимости – федеральной, по территориальной принадлежности – областной, по функциональной ориентации – экологической, по масштабности (комплексности) программной проблемы – узкоспециализированной, по продолжительности реализации – среднесрочной и т.д. При отборе проблем для программной разработки и реализации на федеральном уровне следует исходить:

    • из особой их значимости для осуществления  крупных структурных изменений  и повышения эффективности развития конкретных отраслей и регионов, образования и социальной сферы, для обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования;

    • из сжатости сроков решения этих проблем  и необходимости концентрации ресурсов;

    • из взаимосвязанности соответствующих  мероприятий (заданий), обеспечивающих целевое управление межотраслевыми связями технологически сопряженных отраслей и производств.

    Приоритетность  проблемы делает ее предметом будущей  программы, а конкретность цели определяет всю последующую процедуру разработки и утверждения программы.

Проблемы  программно-целевого регулирования и  меры их решения

    Поскольку программы (как и другие используемые в Российской Федерации методы государственного регулирования территориального развития и селективной поддержки регионов) пока еще не исходят из системного представления о критических региональных ситуациях, было бы полезным составить перечень потенциальных зон программного регулирования, включив сюда ограниченное число локальных отсталых и депрессивных территорий, где отсутствуют рыночные механизмы и естественно-природные условия саморазвития (прежде всего самостоятельного выхода из депрессии), а также таких территорий, где это имеется, и нужна лишь целевая поддержка будущих «точек опережающего роста». Такие зоны следовало бы объявить сферами приоритетного программного финансирования с предоставлением гарантий государственного участия; не исключено, что в отдельных случаях было бы полезно придание соответствующим расходам статуса защищенных статей бюджетов всех уровней.

    В настоящее время программы не отвечают одному из обязательных требований – решению небольшого числа наиболее приоритетных, самых острых и неотложных региональных проблем. При отсутствии централизованной информации о таких проблемах, общепринятой методики их сравнительной оценки и ранжирования, государственно выраженного интереса к их объективной оценке российскую региональную политику вообще нельзя рассматривать как приоритетно ориентированную. Однако в том случае, когда речь идет о необходимости наиболее эффективного распределения весьма небольших средств на реализацию однотипных мер государственной поддержки регионов (в первую очередь программ), ранжирование решаемых проблем и конкурсный отбор предложений о разработке и реализации соответствующих программ представляются необходимыми.

    Для этого могут быть предложены следующие  меры:

    • разработка порядка формирования ежегодно обновляемого официального перечня  наиболее острых региональных проблем  – потенциальных объектов программ. Конкретные, поддающиеся решению  проблемы (а не регионы и их социально-экономическое  развитие) должны стать объектом программ;

    • установление формализованной процедуры  отбора приоритетных проблем из указанного перечня, для реализации которых  могут быть гарантированы бюджетные  ресурсы;

    • организация по тем же критериям конкурса предложений для включения их в проект правительственных предложений о разработке, начале реализации и продолжении федеральных программ в будущем финансовом году; отбор должен быть организован гласно и открыто;

    • установление порядка прохождения предложений о разработке программ через процедуры разработки и утверждения федерального бюджета на очередной год; обязательность представления в Государственную думу материалов конкурсного отбора программ.

    Осуществление таких предложений не представляет серьезных трудностей, а незначительные дополнительные затратымогут сразу же окупиться за счет исключения малоэффективных программ. В то же время это позволит, если и не полностью, то хотя бы в определенной части (в зоне действия программ) впервые ориентировать региональную политику на конкурсновыявленные приоритеты.

    Расходование  государственных бюджетных средств  на разработку и реализацию программ требует постоянного контроля. Предлагается ввести оценку эффективности и результативности программ.

Эффективность региональных программ

    Под эффективностью региональных программ следует понимать прямую экономическую эффективность (выгодность) решения поставленных задач именно на основе реализации включенных в программу заданий; иначе говоря, следует определить, насколько предложенный вариант достижения цели экономически выгоднее всегда имеющихся альтернативных вариантов. Кроме того, полезно и практически возможно оценить экономическую эффективность предложенных в программе специальных механизмов (стимулов, льгот). Было бы полезно также оценивать эффект (или экономию) затрат на решение поставленной проблемы в программном варианте по сравнению с вариантом, когда подобная программа не будет разрабатываться и выполняться (т.е. оценить последствия развития региональной ситуации без использования предложенной программы).