Развитие института референдума в России

Существенные изменения  претерпел порядок реализации принадлежащей  гражданам РФ инициативы проведения референдума. Создаваемая инициативная группа по проведению референдума должна состоять из региональных подгрупп, образуемых более чем в половине субъектов РФ. При этом каждая региональная подгруппа должна насчитывать не менее 100 граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме и постоянно проживающих на территории того региона, где образована данная региональная подгруппа.

В поддержку инициативы проведения референдума необходимо собрать не менее 2 млн. подписей участников референдума. При этом собирать подписи могут только члены региональных подгрупп и на территориях только тех субъектов РФ, где зарегистрированы эти региональные подгруппы. Центральная избирательная комиссия РФ осуществляет проверку собранных подписей и по ее итогам принимает постановление о результатах выдвижения инициативы проведения референдума. При наличии необходимого для назначения референдума количества достоверных подписей соответствующие документы направляются президенту РФ, в случае недостаточного количества таких подписей все процедуры по реализации инициативы проведения референдума прекращаются.

Для решения вопроса  о назначении референдума президент  РФ направляет поступившие к нему документы в Конституционный  суд РФ с запросом о проведении в соответствии с инициативой проведения референдума по предложенному вопросу Конституции РФ. В целях проведения агитации по вопросам референдума граждане РФ и политические партии могут образовывать инициативные агитационные группы, которые также подлежат регистрации. Инициативной группе по проведению референдума и инициативным агитационным группам, созданным политическими партиями, федеральные списки кандидатов которые получили не менее 3% голосов избирателей на последних предшествующих референдуму выборах депутатов Госдумы, предоставляется бесплатное эфирное время на каналах государственных организаций теле- и радиовещания.

Инициативная группа по проведению референдума, а также  каждая инициативно-агитационная группа обязаны создать фонды референдума  для финансирования своей деятельности. Предельный размер расходования средств фонда референдума составляет 250 млн. руб. Эта сумма подлежит индексации с учетом уровня инфляции, устанавливаемой в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год. В целях усиления общественного контроля за ходом голосования на референдуме и подведением его итогов расширен круг субъектов, которые вправе назначать наблюдателей.

Помимо политических партий и иных общероссийских общественных объединений, этим правом (в пределах соответствующей территории) наделены межрегиональные, региональные и местные общественные объединения. Референдум признается состоявшимся, если в голосовании приняло участие более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума. Решение считается принятым, если за вопрос референдума проголосовало более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Впервые предусматривается возможность проведения повторного голосования, которое проводится в случае, если результаты референдума признаны недействительными в связи с допущенными при проведении голосования или подсчете голосов нарушениями, которые не позволяют с достоверностью определить волеизъявление участников референдума. Повторное голосование проводится не позднее чем через 30 дней со дня вступления в силу решения о признании результатов референдума недействительными.

I этап. Порядок реализации  инициативы граждан РФ о проведении референдума РФ.

Каждый гражданин, группа граждан или общественное объединение  РФ «не позднее, чем за 6 месяцев  до обращения с инициативой о проведении референдума РФ, могут образовать инициативную группу (ИГ) в количестве не менее 100 человек для сбора подписей в поддержку инициативы о проведении референдума РФ». 

Инициативная группа обращается в избирательную комиссию соответствующего субъекта РФ с ходатайством о регистрации группы.

Избирательная комиссия субъекта РФ в течение 15 дней со дня  поступления ходатайства принимает решение о регистрации ИГ. С момента получения регистрационного свидетельства ИГ вправе добровольно и самостоятельно собирать подписи в поддержку инициативы проведения референдума РФ.  

Подписи собираются посредством  внесения их в подписные листы, содержащие формулировку вопроса, выносимого на референдум. Не позднее окончания срока действия регистрационного свидетельства ИГ подсчитывает число собранных подписей.

Подписные листы и  экземпляр итогового протокола  ИГ передаются в избирательную комиссию субъекта РФ, которая в течение 15 дней направляет вышеперечисленные  документы и копию своего постановления в Центральную избирательную комиссию РФ.

Центральная избирательная  комиссия РФ проверяет соответствие всех документов требованиям ФЗ «О референдуме РФ» и в течение 15 дней со дня последнего поступления  подписных листов направляет их со своим заключением Президенту РФ, информируя об этом палаты Федерального Собрания РФ и ИГ.

II этап. Назначение референдума  РФ.⁷

Референдум РФ назначает  Президент РФ. До принятия такого решения  Президент в течение 10 дней со дня  поступления к нему документов направляет их в Конституционный Суд.

В случае признания Конституционным  Судом соблюдения требований, предусмотренных  Конституцией, Президент обязан назначить  референдум не позднее 15 дней со дня  поступления к нему решения Конституционного Суда.

Президент издает Указа  о назначении референдума, в котором определяет дату его проведения, при этом голосование может быть назначено на любой выходной день в период от 2 до 3 месяцев со дня опубликования Указа.

III этап. Формирование комиссий.

Территориальная комиссия (5-9 чел.) по проведению референдума формируется не позднее 10 дней со дня опубликования Указа Президента.

Участковая комиссия (5-10 чел.) формируется выборным органом  местного самоуправления не позднее, чем  за 40 дней до дня проведения референдума.

Решения комиссий по проведению референдума публикуются в печати и передаются другим СМИ.

IV этап. Порядок голосования на референдуме.

В 8 часов по местному времени в день проведения референдума  председатель участковой комиссии по проведению референдума объявляет  участок референдума открытым, опечатывает  ящики для голосования, приглашает граждан приступить к голосованию.

Гражданин проставляет  в списке граждан данные паспорта или заменяющего его документа.

Заполнение бюллетеня  для голосования производится в  специально оборудованном месте  без постороннего присутствия. Заполненный  бюллетень опускается в ящик для голосования, который находится в поле зрения членов комиссии и наблюдателей.

По истечении времени  голосования участковая комиссия подсчитывает и погашает неиспользованные бюллетени (их число заносится в протокол), проверяет сохранность печатей  или пломб на ящиках, вскрывает ящики.

V этап. Подведение итогов.

Пожалуй, самой ответственной  стадией в проведении референдума  и его законодательном регулировании  является подведение итогов. Решение, поставленное на референдум, считается  принятым, если за него проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании.

Участковая комиссия составляет протокол об итогах голосования  в 3-х экземплярах (1- в территориальную  комиссию по проведению референдума; 2 - хранится до окончания работы участковой комиссии; 3 - представляется наблюдателям и СМИ).

Территориальные комиссии на основании протоколов участковых комиссий устанавливают и протоколируют  итоги голосования на соответствующих  территориях. Первый экземпляр протокола  незамедлительно направляется в  соответствующую комиссию субъекта РФ.

Комиссия субъекта составляет протокол об итогах голосования по соответствующему субъекту. Первый экземпляр  протокола и сводная таблица  направляются в Центральную комиссию референдума РФ.

Центральная комиссия на основании протоколов комиссий субъектов РФ не позднее чем через 10 дней со дня проведения референдума определяет его результаты.

Центральная комиссия признает референдум состоявшимся, если в голосовании  приняло участие более половины граждан, имеющих право на участие в референдуме.

Постановлением Центральной  комиссии референдума результаты голосования  в отдельных субъектах могут  быть признаны недействительными.

Принятое на референдуме  решение и итоги голосования  подлежат официальному опубликованию  не позднее 3 дней после определения результатов референдума. Не позднее 2 месяцев после определения результатов Центральная комиссия публикует в СМИ общие итоги голосования.

Приняв в 1995 году решение  о том, что федеральный конституционный  закон о референдуме должен регулировать все вопросы, связанные с проведением референдума Российской Федерации, российские законодатели в определенной степени создали несколько существенных проблем.⁸

Во-первых, практика привела  к необходимости унификации многих избирательных и референдумных процедур. За период 1995 – 2004 годов трижды (в 1997, 1999 и 2002 годах) кардинально обновлялся «рамочный» закон, регулирующий не только все выборы на территории Российской Федерации, но также региональные и местные референдумы. А в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» (в силу того, что принятие и изменение федерального конституционного закона требует квалифицированного большинства в обеих палатах Федерального Собрания) сохранялись старые нормы, в том числе касающиеся системы избирательных комиссий, порядка проведения голосования и подсчета голосов и т.п.

Другая проблема возникла в результате исключения федеральных  органов государственной власти из числа возможных инициаторов  референдума. Союзный договор с  Республикой Беларусь предусматривает вынесение на референдум проекта Конституционного Акта Союзного государства. Но, в соответствии с федеральным конституционным законом от 10 октября 1995 года, для того, чтобы вынести этот вопрос на референдум, федеральные органы власти должны собрать 2 миллиона подписей.

В связи с этими  обстоятельствами возникла необходимость  принятия нового федерального конституционного закона о референдуме. В докладе  Центризбиркома «О развитии и совершенствовании законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах», представленном в октябре 2000 года, подготовка и принятие этого закона планировалась «не позднее 2001 года». Однако процесс интеграции России и Беларуси замедлился, и работа над законом о референдуме отошла на задний план.

Работа над проектом нового закона была завершена лишь в 2004 году. Законопроект был внесен в Государственную Думу 19 мая, и уже 2 июня 2004 года он был принят в первом чтении. На подачу поправок было отведено 6 дней. Тем не менее, депутаты внесли 173 поправки, из которых профильным комитетом были поддержаны только 47. Кроме того, одна из одобренных комитетом поправок по настоянию председателя Центризбиркома А.А. Вешнякова была отклонена на пленарном заседании Государственной Думы.

11 июня 2004 года Федеральный  конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» был принят сразу во втором и третьем чтениях. 23 июня закон был одобрен Советом Федерации и 28 июня 2004 года подписан Президентом Российской Федерации.

Большинство нововведений Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» можно разделить на четыре группы.

Первая группа – приведение референдумных процедур в соответствие с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Вторая группа связана  с предоставлением федеральным  органам власти права инициировать референдум Российской Федерации по вопросам, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено  международным договором Российской Федерации.

Третья группа повторяет  временные ограничения на проведение референдума, внесенные в сентябре 2002 года в Федеральный конституционный  закон «О референдуме Российской Федерации» 1995 года, противниками проведения коммунистического референдума.

Суть этих поправок состоит в том, что в период федеральной избирательной кампании и в последний год полномочий Государственной Думы и (или) Президента Российской Федерации запрещено проведение референдума Российской Федерации (кроме референдума, проводимого по инициативе Конституционного Собрания или инициированного в соответствии с международным договором). Запрещается также выступать с инициативой проведения референдума Российской Федерации, как в период федеральной избирательной кампании, так и в том случае, «если проведение референдума Российской Федерации приходится на последний год полномочий Президента Российской Федерации, иных выборных федеральных органов государственной власти».

Четвертая группа новелл направлена на усложнение процедуры  выдвижения инициативы референдума, чтобы,  по утверждению председателя Центризбиркома А.А. Вешнякова, на референдум можно было выносить только такой вопрос, который действительно нужен для всего общества и государства.

К ним можно отнести:

• требование, чтобы инициативная группа состояла из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов Федерации;
• требование, чтобы каждая региональная подгруппа включала не менее 100 участников референдума;
• требование нотариального заверения подписей всех участников собрания региональной подгруппы;
• требование регистрировать каждую региональную подгруппу в соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации;
• запрет регистрации иной региональной подгруппы, если в субъекте Федерации уже зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса;
• ограничение двумя месяцами срока, в течение которого не менее чем в половине субъектов Федерации должны быть зарегистрированы региональные подгруппы;
• предоставление права сбора подписей исключительно членам инициативной группы;
• требование собирать подписи только в тех субъектах Федерации, где зарегистрированы региональные подгруппы;
• сокращение срока сбора подписей с трех месяцев до 45 дней;
• возможность отзыва инициативы решением собраний более половины региональных подгрупп.