Специфика государственного управления. Особенности организации государственной службы в Российской Федерации

 

Таковы наиболее емкие  черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального  управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства  вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях  государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия  на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических  основах. Имеется в виду прежде всего  господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика  французского административного права  Г. Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет  ярко выраженный публично‑правовой характер, то есть государственное содержание, государственное управление осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению.

 

С государственным управлением  довольно тесно пересекаются понятия  «государственная служба» и государственный  служащий».

 

Институт государственной  службы включает в себя правовые нормы, которые устанавливают: формирование государственно-служебного правоотношения; государственные должности, которые  занимают служащие, осуществляющие от имени государства (а также от имени органов местного самоуправления) его функции; правовой статус служащего; прохождение службы; прекращение  государственно-служебного отношения. Этому институту права соответствуют  конкретные законодательные и иные нормативные акты, определяющие все  основные элементы этого института. Федеральный Закон об Основах  государственной службы в Российской Федерации[2], устанавливает следующие  общие подинституты:

 

государственная должность; классификация государственных  должностей; понятие государственного служащего и основы его правового  положения; прохождение государственной  службы. Включаемые в институт государственной  службы пединституты могут быть поняты только тогда, когда четко определено их положение в структуре института  государственной службы.

 

Таким образом, функционирование государственной службы возможно при  использовании традиционных административно-правовых методов правового регулирования:

 

1) установлении определенного  порядка действий - предписания к  действию в соответствующих условиях  и надлежащим образом, предусмотренного  различными правовыми нормами  (в большей мере административно-  правовыми);

 

2) запрещении определенных  действий. Если государственные  служащие не

 

соблюдают это положение, то законодатель устанавливает возможность  применения к

 

ним мер государственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного;

 

3) предоставлении субъекту  государственно-служебных отношений  (государственному служащему) возможности  выбора одного из установленных  вариантов должностного поведения,  которые предусматриваются различными  правовыми нормами;

 

4) предоставлении возможности  действовать (или не действовать)  по своему усмотрению, т.е. совершать  либо не совершать предусмотренных  административно-правовой нормой  действий в установленных ею  условиях.

 

Правовое регулирование  централизованно строится на началах  субординации, т.е. по принципу "власть - подчинение", соблюдение дисциплины, ответственности нижестоящего должностного лица перед вышестоящим, обязательности выполнения распоряжений, правовых актов  и решений вышестоящих органов  и должностных лиц.

 

В административно-правовой научной и учебной литературе государственная служба (государственные  служащие) рассматривается традиционно  в связи с анализом вопроса  о субъектах административного  права. Государственные служащие выделяются как субъекты реализации управленческих и других государственных функций, как участники осуществления  компетенции государственных органов (органов местного самоуправления) для решения множества других, более конкретных задач во всех сферах общественной жизни и с помощью  разных отраслей законодательства.

 

Во всех государствах, в  которых законодательством установлен особый публично-правовой статус государственных  служащих и создан профессиональный, специально подготовленный корпус государственных  служащих, чиновники имеют соответствующие  права, обязанности и ограничения, привилегии. Тем самым учреждена  профессиональная бюрократия, действует  система законодательства, состоящая  из двух частей: одна распространена на работников государственной службы; другая регулирует отношения в сфере общих трудовых отношений служащих, которые также работают в публичных учреждениях (государственные и муниципальные органы, общины, объединения и пр.). Между этими двумя системами главное различие состоит в то, что лица, находящиеся на государственной службе, в отличие от лиц, состоящий в обычных трудовых отношениях, имеют особый публично-правовой статус и пользуются преимущественными правами (специальные обязанности, запреты, ограничения и т.д.). А второстепенное различие состоит в том, что в регулирование государственной службы включаются несколько специфических обязанностей (например, запрет на забастовки, более строгое подчинение по службе, последствия несоблюдения этих предписаний и т.д.).

 

В настоящее время государственная  служба рассматривается как один из видов общественно-политического  труда. Поэтому на государственного служащего распространяются основные положения трудового законодательства, хотя в то же время в ст. 11 Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации"[3] для государственного служащего установлены ограничения, связанные с государственной  службой. Для него главенствующим являются несение государственной службы, исполнение государственной должности, использование полномочий, определенных должностью, для решения возникающих  в ходе развития общества проблем, включая  проблемы отдельных граждан.

 

Гражданам, претендующим на должность в государственной  службе, необходимо иметь соответствующее  профессиональное образование по специализации  государственных должностей. Специализация  государственных должностей устанавливается  в зависимости от функциональных особенностей государственных должностей государственной службы и особенностей предмета ведения соответствующих  государственных органов.

 

Начавшийся процесс реформ в России присоединил к вышеуказанным  недостаткам еще ряд факторов, порожденных экономической реформой и отсутствием эффективного законодательства в сфере государственной службы. Поэтому Д.М. Овсянко выделяет семь проблем в сфере государственной  службы, подлежащих решению.[4] Среди  них: организационная нестабильность государственных структур, снижение престижа государственной службы, резкое снижение служебной дисциплины

 

К правовым источникам, регламентирующим функционирование государственной  службы в России, помимо Конституции  Российской Федерации, относится Федеральный  закон РФ «Об основах государственной  службы Российской Федерации» от 31.07.1995 г. До его принятия издавалось множество  законов субъектов Российской Федерации, с помощью которых осуществлялось управление государственной службой  в регионах России, что приводило  к противоречию между нормами  общефедерального и местного законодательства. Такая ситуация волновала ученых-правоведов и законодателей.

 

Современное состояние государственной  власти в России показывает, что  ее реформирование осуществляется с  учетом воздействия исторических традиций, а создание эффективно действующей  системы государственной власти сковывается неразвитостью федерального законодательства. Россия столкнулась  с необходимостью выработать новую  модель государства и его государственной  службы в неблагоприятных социально-экономических  условиях. Социально-экономические  противоречия, политическое противостояние, нестабильность оказывают огромное влияние на процесс создания такой  модели.

 

До сих пор остаются неясными новые ориентиры государственного строительства, не найдена оптимальная  государственно-правовая модель РФ и  ее государственной службы.

 

Для ускорения модернизации государственной службы в 1992 — 1993 годах  одна за другой появлялись концепции  проведения реформы государственной  службы, определяющие этапы и формы, цели, задачи государственной службы, основные проблемы управления ею. Но они  не включали в себя конкретные цели реформы и модели будущей государственной  службы.

 

Такое положение вещей  было устранено 15 августа 2001 года, когда  В.В. Путин подписал распоряжение об утверждении Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации[5]. Основное направление  ее касается реализации принципа экономической  и социальной защищенности государственных  служащих. Необходимость повышения  денежного содержания признается государством и будет реализована, но высокий  размер заработной платы повлечет за собой усиление дифференциации оплаты его труда в зависимости от квалификации, компетентности, важности выполняемых функций и эффективности  работы. Подобные решения, на наш взгляд, вызваны следующими причинами: 1) необходимостью создания условий для карьерного роста специалистов, особенно из числа  молодежи; 2) недостаточностью бюджетных  средств на должную оплату труда  всех лиц, являющихся государственными служащими;

3) недостаточностью бюджетных  ассигнований на выплату профессиональных  пенсий государственным служащим; 4) необходимостью сокращения численности  госслужащих. 

 

Итак, подведем итоги. Государственное  управление – это вид деятельности по осуществлению единой государственной  власти, имеющий функциональную и  компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти.

 

Институт государственной  службы регламентирует формирование государственно-служебного правоотношения; государственные должности, которые занимают служащие, осуществляющие от имени государства (а также  от имени органов местного самоуправления) его функции; правовой статус служащего; прохождение службы; прекращение  государственно-служебного отношения.

 

Следует отметить, что реформа  государственной службы должна осуществляться не только на основе разработанной  программы (концепции), но и на базе соответствующих нормативных актов. Например, Положение о федеральной  государственной службе впервые  разделило служащих на «государственных»  и «негосударственных», что явилось  следствием изменений, произошедших в  государственном устройстве России. Это положило начало введения менеджмента  в государственное управление.