Административно-правовые нормы

1. по предмету регулирования – материальные и процессуальные;
2. по функциям права – регулятивные и охранительные;
3. по содержанию предписания – обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, стимулирующие, рекомендательные;
4. по юридической силе – нормы законов, подзаконных актов;
5. по действию во времени – срочные и бессрочные;
6. по масштабу действия – общереспубликанские и местные;
7. по адресату – нормы, регулирующие правовое положение граждан, органов исполнительной власти, государственных служащих, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений;
8. по объему регулирования – общие, межотраслевые, отраслевые;
9. по степени определенности изложенных требований – абсолютно определенные, относительно определенные, альтернативные [8, 33-35].

Схожей классификации  придерживается и А.Н. Крамник [6, 26-30]. Известны и иные классификации административно-правовых норм.

Мы не ставим целью добавить ко всему этому многообразию еще и свою классификацию. Рассмотрим подробно виды административно-правовых норм, предложенные И.И. Махом. Именно эта классификация кажется нам наиболее подробной и содержательной. В основу дифференциации норм административного права автор положил классические (наиболее распространенные) классификационные признаки: пределы действия норм, юридическую силу, форму выражения, степень определенности изложенных в нормах требований, порядок реализации прав и обязанностей участников административно-правовых отношений, сроки действия.

В соответствии с ними нормы  административного права можно  подразделять:

1. на основании критерия предела действия норм (административно-территориального устройства) – действующие в пределах республики, в пределах отдельной административно-территориальной единицы (области, района, города) и т. д. В первом случае – это общереспубликанские нормы, во втором – муниципальные, местные;
2. на основании юридической силы (зависящей, в первую очередь, от статуса тех органов, которые приняли соответствующие акты) – законодательные нормы и принятые в соответствии с ними подзаконные нормативные акты. К первым относятся законодательные акты Парламента и декреты Президента Республики Беларусь. Вторые могут содержаться в указах Президента, постановлениях правительства, приказах и постановлениях ведомственных органов, глав администраций и др.;
3. по форме выражения нормы административного права подразделяются на:

• обязывающие, т. е. устанавливающие обязанность совершать определенные правомерные действия. Например, в соответствии со статьей 5 Закона Республики Беларусь «Об обращениях граждан» руководители органов, учреждений, организаций и предприятий не реже одного раза в месяц обязаны проводить личный прием граждан;

• запрещающие – предписывают не совершать противозаконных действий. Например, в соответствии со статьей 7 того же закона запрещается передавать жалобы граждан должностным лицам тех органов, учреждений, организаций и предприятий, решения, действия или бездействие которых обжалуются;
• уполномочивающие, т.е. предоставляющие участникам административных отношений право совершать правомерные целесообразные действия для удовлетворения своих интересов. Например, в соответствии со статьей 11 Закона «Об обращениях граждан» гражданин, обратившийся в госучреждение с жалобой, имеет право ознакомиться с материалами ее проверки в той мере, в которой это не затрагивает права других граждан и не противоречит требованиям законодательства об охране государственной и иной охраняемой законом тайны;

4. по степени определенности изложенных в нормах требований нормы подразделяются на:

• абсолютно-определенные, которые предельно точно излагают права и обязанности участников административно-правовых отношений, условия действия, нормы или меры юридической ответственности за их нарушение. Примером может служить статья 4 Закона «Об обращениях граждан». В ней разъясняется, что письменное обращение должно содержать подпись гражданина с указанием фамилии, имени и отчества, места жительства или работы (учебы), изложение существа предложения, заявления или жалобы;
• относительно-определенные, которые не содержат достаточно полных сведений об условиях действия, нормах, правах и обязанностях участников общественных отношений или мерах юридической ответственности и предоставляют правоприменительным органам возможность решать дело с учетом конкретных обстоятельств. Например, статья 15 того же Закона гласит, что расходы, понесенные органами, учреждениями, организациями и предприятиями в связи с проверкой обращений, содержащих заведомо ложные сведения, могут быть взысканы с граждан по решению суда;
• альтернативные, допускающие несколько вариантов поведения, предусмотренных нормой. Например, решение, принятое по обращению, может быть обжаловано в вышестоящем органе, учреждении, организации или в народном суде (ст. 8 Закона);

5. в зависимости от порядка реализации прав и обязанностей участников административно-правовых отношений. В этом случае нормы административного права делятся на:

• материальные, определяющие систему, компетенцию, права и обязанности субъектов административного права (например, органов административной власти), что закрепляется статьями положений о министерствах и других субъектах системы административных органов;
• процессуальные, определяющие методы, способы, порядок, процедуры деятельности по реализации прав и обязанностей субъектов административного права. Примером здесь могут служить разделы проекта Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (ПИКоАП РБ), регулирующие производство по соответствующим делам.

6. по срокам действия нормы делятся на постоянные и срочные (временные). В первом случае нормы действуют неопределенное время, до тех пор, пока не будут отменены. Срочная норма прекращает действие, когда наступает заранее установленная дата [7, 52-55].

Таким образом, нормы административного  права различны как по своей направленности, так и по содержанию. Поэтому их можно классифицировать по нескольким критериям: по целевому назначению, методу воздействия, юридической силе, адресатам, содержанию, действию в пространстве и во времени и т.д. Такое значительное количество оснований и обуславливает  существование большого многообразия классификаций административно-правовых норм.

3. ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ  АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ НОРМ

Реализация (исполнение) норм административного права означает практическое претворение в жизнь  их предписаний, претворение в жизнь  выраженной в нормах воли государственного органа. Она проявляется в поведении людей (организаций), в практической их деятельности, в их поступках.

Реализация норм служит одним  из важных условий успешного решения государственных задач.

Нормы административного  права реализуются посредством:

1. соблюдения;
2. осуществления (воплощения);
3. использования;
4. применения.

В научной литературе деление  форм реализации различно. Например, одни ученые высказывают мнение о существовании  четырех форм, но вместо осуществления (воплощения) предлагают исполнение [5, 19; 7, 63; 8, 35-36], другие рассматривают две формы, правда, не однозначные. Так, А.С. Пиголкин полагает, что имеет место существование реализации вне правоотношений и посредством создания (изменения или прекращения) правоотношений [6, 3]. Большинство же ученых-административистов называют в качестве форм реализации административно-правовых норм исполнение и реализацию.

Согласимся с мнением  А.Н. Крамника о том, что не совсем правильным является выделение в качестве отдельной формы реализации исполнение, ибо оно и есть сама реализация и поглощает все иные формы – соблюдение, использование и др.

Соблюдение норм – это воздержание от совершения поступков, запрещенных нормами. Соблюдает нормы тот, кто строго придерживается их предписаний, не нарушает их. Например, соблюдение подпункта 1.5 пункта 1 Декрета Президента Республики Беларусь от 9 сентября 1999 г. «О некоторых мерах по предупреждению чрезвычайных происшествий при проведении массовых мероприятий», которым запрещается реализация алкогольных напитков и пива в местах проведения массовых мероприятий и в радиусе 500 м от прилегающих к ним территорий, будет иметь место тогда, когда соответствующие субъекты права не станут нарушать указанных запретов. Тех, кто не будет считаться с этими запретами, могут привлечь к административной ответственности.

Особенностью соблюдения норм является то, что оно носит  пассивный характер. Субъекты не совершают каких-либо действий, противоречащих нормам права, ведут себя по отношению к ним бездеятельно, воздерживаются от совершения запрещенных действий. Таким образом происходит реализация запрещающих норм.

Осуществление (воплощение) норм происходит путем активных поступков, направленных на претворение в жизнь предписанных нормой обязанностей положительного содержания. Например, местные исполнительные и распорядительные органы определили в месячный срок места, специально предназначенные для проведения массовых мероприятий, и места, использование которых для проведения таких мероприятий запрещено, как это было предписано пунктом 3 указанного выше Декрета. Или гражданин оплатил проезд, перешел улицу в положенном месте либо на зеленый свет светофора.

При осуществлении (воплощении) норм административного права от субъектов требуются действия, а  не бездействие, как при соблюдении. Они обязаны действовать в  целях выполнения предписаний правовых норм независимо от внутреннего к  ним отношения. Например, пассажиры  обязаны оплачивать проезд в общественном транспорте, пешеходы должны двигаться по тротуару или пешеходным дорожкам, а при их отсутствии – по обочине, независимо от своего желания следовать иным путем. Как видно, посредством осуществления (воплощения) реализуются обязывающие нормы.

Использование норм заключается в осуществлении участниками управленческих общественных отношений своих прав, осуществлении действий по своему усмотрению в пределах, предусмотренных нормой права.

Использование норм связано  с совершением разрешенных (дозволенных) действий управомоченными субъектами и по своему желанию. Например, участие в демонстрации, передвижение по территории Республики Беларусь, подача жалобы, заявления в соответствующий орган, издание Президентом Республики Беларусь Указа «О дополнительных мерах по регулированию экономических отношений», принятие Советом Министров Республики Беларусь постановления об утверждении «Положения о ведомственном контроле за финансово-хозяйственной деятельностью организаций». Следовательно, осуществляется использование уполномочивающих правовых норм.

Все три названные формы  реализации норм административного права взаимосвязаны и взаимодействуют. В юридической литературе некоторые ученые определили их как формы непосредственной реализации правовых норм. Обосновывается это тем, что соблюдение, воплощение и использование административно правовых норм осуществляется различными субъектами управленческих общественных отношений (государственные и негосударственные органы, государственные служащие, граждане) на основе равенства в процессе своей деятельности.

Однако вышеназванных  форм не всегда достаточно для реализации административно-правовой нормы. В ряде случаев реализация возможна лишь при участии соответствующих компетентных, обладающих властными полномочиями органов. Такую реализацию называют применением норм административного права.

Применение административно-правовых норм – это деятельность компетентных органов по изданию индивидуальных правовых актов в рамках, предусмотренных нормами. Конечно, применение – это своего рода исполнение и использование, но оно реализуется в иной форме и может осуществляться лишь субъектами, обладающими специальными властными полномочиями, т.е. соответствующими государственными органами, должностными лицами, представителями власти или иными уполномоченными субъектами. Такими органами могут быть не только органы государственного управления, но и суды, прокуратура. К иным субъектам относятся, например, товарищеские суды, общественные инспекторы, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях и др.

Применение норм административного права может осуществляться в двух формах: оперативной (условное название) и правоохранительной деятельности.

Оперативная деятельность проявляется в издании индивидуальных правовых актов, например, акта о приеме на работу или увольнении с работы, о поощрении конкретных работников, о создании предприятия.

Правоохранительная деятельность направлена на охрану норм права от каких бы то ни было нарушений. Она может выражаться в применении мер административного и дисциплинарного принуждения к правонарушителям, в исполнении административных и дисциплинарных взысканий, а также в принятии мер по предупреждению правонарушений в будущем. Рассматриваемая деятельность характерна в первую очередь для правоохранительных органов (суда, прокуратуры, внутренних дел, инспекций). [6, 33-35].

Таким образом, административно-правовая норма, как и всякая иная норма  права, является одним из элементов  механизма, определяющего форму  поведения и деятельности человека в обществе. Необходимым условием приведения в действие правового  механизма, в том числе административно-правового, является реализация положений и  требований, определенных содержанием  нормы. Нормы административного  права реализуются посредством  соблюдения, осуществления, использования  и применения.