Государственная служба

     Третий  этап в развитии теории административно-государственного управления начался в 50-е годы и продолжается до сих пор. Наиболее влиятельными направлениями современного периода можно считать поведенческое, системное и ситуационное.

     Развитие  таких наук, как психология и социология, и совершенствование методов  исследования после второй мировой  войны сделали изучение поведения  на рабочем месте в большой  степени строго научным. Среди наиболее крупных фигур в 50-60-е годы следует назвать Г. Саймона, Д. Смитцберга, В. Томпсона, Д. Истона. Именно они начали разрабатывать новый подход к государственному администрированию - поведенческий или бихевиоральный. В позитивном отношении оригинальность их работ состоит в том, что авторы стремились представить в качестве фундамента науки управления достижения современной социальной психологии и социологии и объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп.

     Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Новый подход отличается стремлением в большей степени оказать помощь государственным служащим в осознании своих собственных возможностей в административно-государственных структурах на основе применения концепций поведенческих наук. Основной целью этой школы в самых общих чертах было повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.

     В рамках поведенческого подхода ученые исследовали различные аспекты  социального взаимодействия, мотивации, характера власти и авторитета в  административно-государственном управлении. Особенно популярным поведенческий подход был в 60-е годы. Как и более ранние школы, этот подход отстаивал “единственный наилучший путь” решения управленческих проблем. Его главный постулат состоит в том, что правильное применение науки о поведении будет способствовать повышению эффективности труда как отдельного служащего, так и системы административно-государственного управления в целом.

     Однако  такие приемы, как изменение содержания работы государственных служащих и  участие рядовых сотрудников  в процессе разработки и принятия ответственных решений и программ, оказались эффективными лишь для некоторых категорий служащих и в некоторых ситуациях. Наряду с исследованиями школы человеческих отношений методы, разработанные в рамках поведенческого подхода, в конечном итоге стали использоваться преимущественно в сфере управления персоналом административно-государственных учреждений.

     С начала 60-х годов в государственном  администрировании быстро начал  набирать популярность системный подход, чему в немалой степени способствовали работы Д. Истона, Г. Алмонда, Т. Парсонса. Применение теории систем к административно-государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно связаны с внешним миром. Этот подход также помог интегрировать вклады более ранних школ, в разное время доминировавших в теории и практике административно-государственного управления²¹.

     Главная идея системного подхода заключается  в признании взаимосвязей и взаимозависимости  элементов, подсистем и всей системы  государственного администрирования с внешней средой, т.е. с обществом в целом. Это дает возможность рассматривать взаимосвязи в системе административно-государственного управления и между системой и обществом как единое целое. Такой подход означает, что стратегия государственного администрирования не может быть объектом точного прогнозирования и планирования, поскольку общество постоянно развивается и изменяется. Вместе с тем этот подход предполагает акцент на разработке стратегического управления, устанавливающего общие цели и способы поведения административно-государственного управления в целом.

     Сегодня системный подход является одним  из самых влиятельных направлений как в теории административно-государственного управления, так и в научном управлении в целом. Многие известные ученые полагают, что роль этого направления в современной науке будет возрастать.

     Однако  теория систем сама по себе еще не может  помочь руководителям определить, какие  именно элементы административно-государственной  организации как системы особенно важны. Она только указывает, что эта организация состоит из многочисленных взаимосвязанных подсистем и является открытой структурой, которая взаимодействует с внешней средой. Этот подход конкретно не определяет основные переменные, влияющие на функции государственного администрирования. Точно так же данная теория не определяет, каким образом среда, т.е. общество, влияет на систему административно-государственного управления.

     Такое определение переменных и их влияния  на эффективность административных структур является основным достижением ситуационного подхода, ставшего логическим продолжением теории систем. Он возник в начале 70-х годов и внес важный вклад в развитие государственного администрирования, используя возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям. Наиболее известными теориями, разработанными в русле ситуационного подхода, являются концепция “мягкого мышления” и “организационная кибернетика”.

     Сторонники  ситуационного подхода к административно-государственному управлению утверждают, что оптимальных  структур не существует. Тем более  государственное администрирование  должно быть организовано таким образом, чтобы оно было на уровне сложностей и динамики современного общества. Центральной идеей ситуационного подхода является анализ ситуации, т.е. конкретного набора обстоятельств, которые сильно влияют на данную административную организацию в данное конкретное время. Поскольку в центре внимания постоянно оказывается новая ситуация, в рамках этого подхода особое значение приобретает “ситуационное мышление”. Используя этот подход, руководители могут лучше понять, какие приемы будут в большей степени способствовать достижению целей организации в конкретной ситуации.

     Ситуационный  подход является достаточно новым направлением в науке, поэтому трудно полностью  оценить сегодня истинное воздействие данной школы на теорию и практику административно-государственного управления. Тем не менее уже сейчас можно сказать, что его влияние велико и, наверное, будет расти в будущем.

     Заканчивая  характеристику третьего современного этапа в развитии теории административно-государственного управления, хочется подчеркнуть  роль и значение Организации Объединенных Наций (ООН) в популяризации и распространении этой науки.

     С 1967 г. под эгидой ООН регулярно  проводятся международные совещания  экспертов по проблемам административно-государственной  деятельности. Помимо этого, в рамках Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) сегодня осуществляется большая научно-исследовательская работа с практическим уклоном, а также проводятся сравнительные исследования методов и достижений различных стран в области государственного администрирования. Создается всемирная система сбора, распространения и обмена опытом, печатными изданиями, а также информационными технологиями. Осуществляется подготовка справочников и пособий по решению актуальных вопросов государственного администрирования.

     Более чем за четверть века экспертами ООН  проделана значительная работа по распространению  основных достижений теории административно-государственного управления в различных регионах мира. Были составлены и продолжают осуществляться программы развития государственного администрирования по отдельным странам, постоянно разрабатываются мероприятия регионального и межрегионального характера. Эксперты регулярно дают оценку и делают обзор административных возможностей в целях развития, разрабатывают модели современных реформ в области административно-государственного управления, предлагают программы обучения и переподготовки персонала. 

9. Три основных фактора и их влияние на формирование современных структур государственного администрирования 

     Три основных фактора – социально-экономическое развитие, политический режим и территориальная организация государства – и их влияние на формирование современных структур государственного администрирования.

     На  наш взгляд, сегодня можно выделить два решающих фактора, которые оказывают  основное влияние на динамизм государственного администрирования во всех развитых странах мира: научно-техническое  развитие и политический процесс. Оба  этих фактора сегодня имеют тенденцию  к усилению влияния на административно-государственные институты. Если профессиональная деятельность бюрократии в начале XX века была направлена на процедурные способы деятельности, подотчетность, подконтрольность, политическую нейтральность, то в конце столетия административно-государственное управление нацелено на программные и проблемные методы с применением новейшей вычислительной техники и использованием плюралистической полосы обеспечения (парламента, партии, группы давления). 

10. Система административной юстиции во Франции. Институт парламентского уполномоченного 

     В отличие от германского, американского  и английского административного права, которое предполагает обязательную верность чиновников государственной власти, т.е. регулирует не только их профессиональную, но и политическую деятельность, во Франции в личном деле чиновника не может фигурировать никакое упоминание о политических, философских или религиозных взглядах. Французская правовая доктрина исходит из принципа общей лояльности чиновника по отношению к государству, которая не требует активного выражения - вступления в правящую партию или поддержки правительственного курса, а понимается скорее как верность народу и конституции. Политический конформизм требуется лишь от высокопоставленных должностных лиц. Вместе с тем, декларируя свободу политических взглядов вне службы, французская правовая доктрина ограничивает чиновников “обязанностью сдержанности” во время выполнения служебных обязанностей, т.е. на службе рекомендуется отказаться от выражения своих политических, философских и религиозных убеждений. Система административной юстиции Франция является первой страной, утвердившей систему административной юстиции, которая сложилась на основе реформ 1958-1963 гг. Главное ее звено - Государственный совет, председателем которого является премьер-министр, а заместителем - министр юстиции. Действительное же председательствование осуществляет вице-председатель. Государственный совет - орган, полномочия которого носят как административный, так и судебный характер. Административные полномочия состоят в праве давать заключения, предназначенные для администрации. В частности, Государственный совет может вынести решение о необходимости проведения административных реформ. Судебные полномочия заключаются в праве рассматривать дела чиновников в качестве суда первой инстанции, причем решения являются окончательными. Государственный совет представляет также апелляционный суд в отношении нижестоящих органов административной юстиции. Ежегодно он рассматривает в среднем 3 тыс. жалоб чиновников. Систему контроля за административно-государственным управлением дополняет институт парламентского уполномоченного (посредника), образованный в 1973 г. Посредник назначается на шесть лет декретом президента страны. Он обязан изучать жалобы, возникающие в связи с деятельностью администрации, передаваемые ему из парламента. Парламентский уполномоченный действует путем рекомендаций и предложений, составляет ежегодно публикуемый доклад. Это, по сути, орган расследования. Если в результате такого расследования устанавливаются упущения в деятельности администрации, посредник информирует об этом правительство. Большинство французских юристов высоко оценивают эффективность института парламентского уполномоченного, призванного смягчать отношения между исполнительной и законодательной ветвями власти. *** Сегодня, когда в России проходят реформы государственного управления, французский опыт может, на наш взгляд, оказаться полезным. Успешная практика децентрализации свидетельствует о том, что усиление местной власти служит укреплению связей между гражданским обществом и государством. Важно при этом, чтобы местные властные органы обладали реальными экономическими и политическими возможностями в решении проблем, с которыми к ним обращаются граждане. Представляет интерес и система административной юстиции, которая призвана играть роль контролирующего и регулирующего механизма в государственном управлении. Введенный во Франции институт парламентского уполномоченного, призванный смягчать отношения между законодательной и исполнительной ветвями власти, мог бы, на наш взгляд, быть использован и в России, где конфликт между ними является тормозом на пути административных реформ.

11. Критический анализ конфронтального подхода, основанного на жестком торге на переговорах 

     Изучение  социокультурных особенностей деловой организации является гораздо более сложным процессом, который основывается на раскрытии и оценке восьми типовых социокультурных позиций. Это – базовые организационные культуры, которые формируются и воспроизводятся в пространственном окружении топ-менеджмента, характеризуя то или иное социокультурное состояние фирмы, ее развитие, застойность или ее деградацию. Их можно классифицировать так. Рыночные типы организационных культур: конфронтальная культура управления «Конкуренция»: осознание конкурентных угроз и преимуществ. 

12. Причины преимущественно прикладного характера научных исследований американских ученых 

     В качестве ключевого критерия разграничения  прикладных и теоретических политических исследований следует признать их цель и объект, т.е. то, на что они направлены, и те основные вопросы, которые они  призваны решать. На взгляд американских политологов Дж. Мангейма и Р. Ричи, прикладная политология изучает проблемы, отвечающие определенной социальной потребности. При этом их решение “может помочь справиться с тем или иным вопросом, встающим перед обществом”. Фундаментальные же политические исследования рассматривают проблемы, которые отвечают “некоторой конкретной потребности, т.е. решение послужит лучшему теоретическому познанию явления”. Подобная попытка развести объект прикладных и теоретических исследований представляется весьма общей, но даже из нее видно, что первые из них гораздо теснее связаны с текущим политическим процессом, в то время как вторые в меньшей степени носят конъюнктурный характер. Прикладные исследования, на наш взгляд, направлены на разрешение остроактуальных проблем, встающих перед политическими актерами - наиболее существенными субъектами политического процесса. Именно это и является их основной целью. Проблемные ситуации, с которыми сталкивается прикладная политология, имеют обычно жестко заданные временные и пространственные характеристики, что логически вытекает из такой существенной характеристики прикладной политологии, как ее актуальность. Объект прикладной политологии, таким образом, можно определить как проблемные ситуации из текущей политической практики, решение которых должно быть найдено в предельно сжатые сроки.

     Теоретические же исследования имеют своей задачей  объяснение более фундаментальных  проблем, основной из которых следует  признать раскрытие подлинных механизмов функционирования мира политического. Очевидно, что подобная задача решаема  лишь при широком рассмотрении политических процессов: политолог-теоретик не ограничен в своих исследованиях жесткими пространственно-временными характеристиками и поэтому может сравнивать современные политические системы с системами прошлого, а также системы, существующие в один период времени, но в разных географических точках. Следовательно, объектом теоретической политологии можно назвать совокупность всех совершенных в прошлом и совершаемых в настоящем политических акций, их реализаторов, обуславливающих данные акции причин, а также их результатов. Политические акции понимаются нами не в юридическом и журналистском смысле, а в гораздо более широком контексте — как действия по созданию политических институтов и систем, а также как непосредственные результаты функционирования последних.