Появу аналізованого терміна
і його застосування у правовій доктрині
у «вузькому» значенні вчені іноді
пов’язують із упливом сталінської
Конституції СРСР 1936 року, у якій
назву «Державний устрій» мала глава
ІІ, де регулювалися питання територіального
устрою. До того ні в радянській, ні
в дореволюційній російській правовій
доктрині, ні в роботах іноземних
учених-юристів термін «державний устрій»
у такому значенні не вживався. Можна
припустити, що поява цього терміна
зумовлена політичними особливостями
тодішньої епохи, коли написання
і публікація статті, монографії, іншої
роботи, де містилось будь-яке, навіть
зовсім незначне і формальне відхилення
від документів, які вважалися
втіленням «генеральної лінії» партії
й держави (Конституція СРСР офіційно
вважалась саме таким документом),
могли мати для їхнього автора
трагічні наслідки.
У пострадянський період учені-конституціоналісти
почали висловлювати сумнів у коректності
застосування цього терміна у
«вузькому значенні», а іноді
й похідних від нього термінів.
Зокрема, Б. Страшун та С. Кашкін вважають
вживання у «вузькому значенні»
терміна «державний устрій» невдалим,
оскільки «у звичайному розумінні державний
устрій є синонімом устрою держави,
що охоплює не тільки територіальний
аспект її організації». М. Малишко
критично ставиться до застосування
терміна «форма державного устрою»,
вважаючи, що відповідні питання точніше
відтворює термін «територіальний
устрій держави». В. Чиркін, висвітлюючи
у своєму підручнику з конституційного
права питання територіальної організації
інших держав, вважає за краще не
застосовувати з цією метою термін
«форма державного устрою».
Термін «територіальний
устрій» (або «територіальний устрій
держави») в українській правовій
науці поширився уже в пострадянський
період. Поява й поширення його
були зумовлені потребою знайти і
запровадити в науковий обіг поняття
об’єднувального й узагальнюючого
характеру стосовно таких термінів,
як «федеративний устрій», «адміністративно-територіальний
устрій», «адміністративно-територіальний
поділ», що досить широко вживались
у політологічній та юридичній літературі
ще й за радянських часів. Саме тому
сьогодні, аналізуючи складові елементи
територіального устрою, науковці широко
оперують названими поняттями.
В юридичній літературі іноді
можна знайти міркування про «широке»
та «вузьке» розуміння територіального
устрою. Щоправда, інтерпретація «широкого»
розуміння цього терміна має
досить суперечливий характер. Зокрема,
О. Фрицький вважає, що територіальний
устрій держави «в широкому розумінні
слова – це форма державного устрою,
яка охоплює коло питань, що стосується
устрою конкретної держави (державний,
економічний, суспільний устрій держави,
основи правового статусу людини
і громадянина, система органів держави),
тобто її територіального устрою». Однак
очевидно, що перелічені питання виходять
далеко за межі територіальних аспектів
організації держави та включення їх до
поняття «територіального устрою» не
можна визнати ні логічним, ні обґрунтованим.
Тому в українській науці конституційного
права переважає інше (за термінологією
О. Фрицького – «вузьке») розуміння територіального
устрою.
Викладене свідчить, що з точки
зору і філологічної інтерпретації відповідних
слів, й історії застосування в юридичній
науці, й необхідності дотримання термінологічної
єдності та уникнення плутанини, і просто
з огляду на логіку та послідовність мислення
застосування для позначення територіальних
аспектів організації держави терміна
«територіальний устрій» (або ж «територіальний
устрій держави») є вдалішим і виправданішим,
аніж застосування терміна «державний
устрій». На користь останнього свідчить
хіба що тривале застосування похідної
форми цього поняття («форма державного
устрою») у радянській та вітчизняній
теорії держави і права та його значне
поширення у відповідній науковій і навчальній
літературі. Але було б неправильним і
далі застосовувати невдалу назву лише
тому, що вона досягла «поважного віку».
На нашу думку, сучасний стан розробок
вітчизняної юридичної науки (найперше
науки конституційного права) дає підстави
відмовитися від застосування поняття
«державний устрій» у значенні «територіальна
організація держави (чи державної влади)».
Замість нього у цьому значенні краще
вживати термін «територіальний устрій»
(чи «територіальний устрій держави»),
тим паче, що його застосування відповідатиме
сьогоднішнім конституційним реаліям
України: адже у чинній Конституції саме
цей термін ужито як назву розділу ІХ,
присвяченого питанням організації державної
території. Відповідно і юристам під час
розгляду питань теорії держави краще
було б відмовитися від терміна «форма
державного устрою» як такого, що характеризує
спосіб розподілу території держави на
складові частини та відносин між державою
та її частинами. Очевидно, що для відтворення
в теорії держави цього елементу форми
держави доречнішим було б використання
терміна «форма територіального устрою».
2.Територіальний устрій України
Під територіальним устроєм
держави розуміють її територіальну
організацію, тобто систему відносин
між державою в цілому (її центральною
владою) і територіальними складовими
(населенням і чинними органами публічної
влади).
Сутність територіального
устрою України відбивається
в його принципах, які визначені
в Конституції України (ст. 132).
До них належать такі: єдність
та цілісність державної території;
поєднання централізації і децентралізації
у здійсненні державної влади;
збалансованість соціально-економічного
розвитку регіонів. Сутність принципу
єдності й цілісності територіального
устрою полягає в тому, що територія
України становить єдине ціле,
що складові її частини перебувають
у нерозривному взаємозв'язку, що
на ній мають силу тільки
закони України. Це знайшло
відображення в ст. 2 Конституції,
в якій записано: «Територія України
в межах існуючого кордону
є цілісною і недоторканною».
Принцип поєднання централізації
і децентралізації у здійсненні
державної влади означає, що
в Україні має бути така
організація території, яка відповідала
б інтересам держави і найповнішою
мірою інтересам окремих регіонів.
Надмірна централізація влади
може призвести до певних перекручень
у розбудові держави, зокрема
в економіці, оскільки не враховує
всіх особливостей того чи
іншого регіону. В свою чергу
надання регіонам надто широких
прав може призвести до небажаних
наслідків і навіть до розпаду
держави. Проте міцність держави
залежить від міцності регіонів.
А щоб регіони всебічно розвивались,
потрібно розширювати самостійність
і відповідальність органів місцевого
самоврядування у вирішенні завдань
життєзабезпечення і розвитку
територій з урахуванням місцевої
специфіки та соціально-економічних
особливостей. Тобто суть цього
принципу полягає в оптимальному
співвідношенні між централізацією
влади і децентралізацією функцій
державного регулювання самоврядних
територій. А тому потрібне
чітке розмежування функцій між
державою і місцевим самоврядуванням.[8]
Принцип збалансованості соціально-економічного
розвитку регіонів сприяє розвитку
всіх частин держави (міст, селищ
та інших населених пунктів)
з урахуванням соціально-економічних
чинників, екологічних, географічних
і демографічних особливостей, етнічних
і культурно-історичних традицій.
Суть цього принципу полягає
у створенні умов для рівномірного
економічного і соціального розвитку
всієї території країни. Охарактеризовані
принципи спрямовані на оптимальне
і ефективне управління державою,
чого можна досягти лише за
умови застосування всіх принципів
у єдності та тісному взаємозв'язку.
З територіальним устроєм тісно
пов'язана форма державного устрою.
Форми державних зв'язків бувають
різні. Сучасні держави за формою
устрою поділяються на унітарні
(прості) і федеративні (складні)..
Державний устрій — це територіальна
організація державної влади,
поділ її на певні складові
частини з метою найкращого
управління суспільством, це взаємозв‘язок
окремих складових частин держави
між собою і її спільними
вищими (центральними) державними органами.[4]
У сучасній теорії державний устрій поділяється
на унітарний (простий) і складний. Проста
унітарна держава — це така держава, складові
частини якої не мають власного суверенітету
і не можуть бути суб'єктами політичних
міжнародних відносин. Наприклад, республіки
Бєларусь, Польща, Болгарія. Є прості унітарні
держави, які мають автономні утворення.
До таких держав відносяться. України,
Іспанія, Італія, Португалія.[7] Складні
держави — це такі держави, які об'єднались
(утворились) з окремих державних утворень,
що мали всі ознаки держави, в тому числі
і суверенітет, але певну частину своїх
суверенних прав, як правило, добровільно
передали вищим центральним органам союзної
держави. Це, по суті, постійний чи тимчасовий
союз суверенних держав. До складних держав
належать федерація, конфедерація і імперія.
Унітарний державний устрій припускає
існування злитої держави, що підрозділяється
лише на адміністративно-територіальні
одиниці і тому що не включають у себе
ніяких державних утворень. У ньому панують
єдині конституційні принципи, існує тільки
одна система центральних органів влади
(один парламент, один уряд, один верховний
суд), як правило, функціонує одна валютна
система, одна армія і т.п. (Франція, Швеція,
Фінляндія, Естонія, Туреччина і т.д.). Складний
державний устрій припускає існування
держави, що включає в себе інші державні
утворення. До складних держав належать
федерація, конфедерація і імперія. Федеративна
держава - це держава, яка створена в результаті
добровільного об'єднання двох або кількох
держав, чи то внаслідок приєднання до
держави територій зі збереженням їх певної
державної відокремленості, чи то в результаті
зростаючої автономії територіальних
одиниць і набуття ними суттєвої політико-правової
самостійності. Територія федерації складається
з території держав, що до неї входять.
У результаті об'єднання держав створюється
нова союзна держава, а тому зв'язки між
членами федерації мають державно-правовий
характер. Статус федерації та її суб'єктів
визначається конституціями федеративних
держав. Суб'єкти федерації суверенітетом
не володіють, а тому не мають права виходу
із неї. Парламент федеративних держав
завжди складається із двох палат, в одній
з них представлені суб'єкти федерації.
Федерація характеризується тим, що поряд
з федеральною конституцією, федеральними
органами державної влади та законодавством
свої конституції, закони, свою систему
законодавчих, виконавчих та судових органів
мають і її суб'єкти. Для федерації характерне
конституційно установлене розмежування
компетенції між федерацією у цілому та
її суб'єктами. До відання федерації належать
найважливіші питання державного життя:
зовнішня політика, оборона країни, фінанси,
оподаткування, організація федеральних
органів, розв'язання конфліктів між суб'єктами
федерації. Компетенція суб'єктів федерації
у цілому ширша, але вона зводиться переважно
до питань, що не потребують однакового
регулювання. До них віднесені організація
органів місцевого самоврядування, громадський
порядок, охорона довкілля, встановлення
місцевих податків та ін. Федеративні
держави характеризуються також наявністю
федерального громадянства та громадянства
суб'єктів федерації. Сутність федерації
багато в чому залежить від того, яке значення
в їх організації має національний фактор.
Так, деякі федерації побудовані за національною
ознакою, інші — на територіально-національній
основі, треті - - на суто територіальній
основі.[10] Історично відома ще й така форма
міждержавного союзу, як конфедерація.
Конфедерація - це союз двох або кількох
самостійних держав, що об'єднались для
досягнення певної мети, головним чином
зовнішньополітичного та воєнного характеру.
Таке об'єднання держав, проте, не створює
нової держави, оскільки кожна держава
такого союзу зберігає свій суверенітет.
Звідси і найбільш кардинальна відмінність
конфедерації від федерації. Федерація
є союзною державою, або інакше це -- одна
спільна держава, тобто державно-правове
об'єднання. На відміну від цього конфедерація
— це не одна нова держава, а союз держав,
тобто міжнародно-правове об'єднання.
З такою кардинальною відмінністю даних
форм об'єднання пов'язані й усі інші їх
відмінності. Так, конфедерація не має
суверенітету, бо суверенітет належить
державам, що входять до неї: проявляється
це, зокрема, в тому, що ніякі рішення союзної
влади не мають сили на території держав,
що входять до складу конфедерації без
її згоди. Є відмінності й у правовому
статусі території. Федерація має єдину
територію, що утворилася в результаті
об'єднання територій держав у одну союзну.
У конфедерації нема єдиної території,
тут є територія кожної окремої держави,
що входить до конфедерації, а тому кожний
член має право на сецесію, тобто право
на вільний вихід із неї. Предмети відання
конфедерації обмежені переліком невеликого
і в цілому незначного кола питань, які
визначаються в договорі про створення
конфедерації. Існує суттєва відмінність
і у системі державних органів федерації
і конфедерації. У конфедерації створюються
не всі загальнодержавні органи, а тільки
ті, які необхідні для здійснення завдань
окремо виділених за договірними актами.
Зокрема, не створюються судові органи,
обмежене коло органів виконавчої влади.
Хоча в конфедерації і створюються деякі
спільні органи, що вирішують загальні
для союзу держав питання, однак акти цих
органів не обов'язково діють на території
кожної держави, що входить до цього союзу.
Навпаки, будь-яка держава цього союзу
користується правом нуліфікації, тобто
правом відмовитись від застосування
актів, прийнятих органами конфедерації.[9]
Відмінність полягає і в тому, що федерація
має спільну грошову систему, тоді як у
конфедерації в кожній державі — своя
валюта. По-різному в них вирішується і
питання про громадянство. У федерації
існує єдине громадянство, тоді як у конфедерації
нема і не може бути єдиного громадянства.
У кожної держави, що входить до конфедерації,
своє громадянство. Конфедерація як форма
об'єднання держав досить рідкісне утворення.
Утворювались конфедерації на різних
етапах історії і після нетривалого існування
розпадались або перетворювались на федерації
(США, Німеччина, Швейцарія). Історія конфедерацій
свідчить, що ця форма була поширеною,
головним чином, у XIX ст., а в сучасному
світі вона не використовується. Щоправда,
спроба створити конфедерацію була і в
XX ст. Так, у 1982 р. дві африканські держави
— Сенегал та Гамбія об'єднались у конфедерацію
(Сенегамбію), але вже у 1989 р. вона розпалася,
ще раз підтвердивши нестійкість таких
об'єднань держав. Була спроба й іншого
характеру — перетворити федерацію на
конфедерацію. До неї вдавалися, щоб не
допустити розпаду колишнього СРСР, проте
й вона виявилася безрезультатною, тому
що не знайшла порозуміння серед керівників
держав колишніх союзних республік. Це
й не дивно, бо, як засвідчує досвід конфедерацій,
в її межах державам не вдається налагодити
стійких, тривалих взаємовигідних відносин.
Згідно зі ст.132 Конституції
України, територіальний устрій України
ґрунтується на засадах єдності
та цілісності державної території,
поєднання централізації і децентралізації
у здійсненні державної влади, збалансованості
соціально-економічного розвитку регіонів,
з урахуванням їх історичних, економічних,
екологічних, географічних і демографічних
особливостей, етнічних і культурних
традицій.[7] Для Верховної Ради України,
Президента України, Кабінету Міністрів
України, центральних органів виконавчої
влади територіальною основою діяльності
є територія всієї України, яка
може бути змінена тільки шляхом всеукраїнського
референдуму. Для Верховної Ради
Автономної Республіки Крим і Ради
міністрів Автономної Республіки Крим
– це виключно територія Автономної
Республіки Крим. Територіальною основою
місцевих органів державної виконавчої
влади є територія відповідних
адміністративно-терито¬ріальних одиниць
України (областей, міст Києва і Севастополя,
районів, районів у містах Києві
та Севастополі). [6] Територіальний устрій
України визначається виключно законами
України. До компетенції Верховної
Ради України віднесено утворення
і ліквідацію районів, встановлення
і зміну меж районів і міст,
віднесення населених пунктів до
категорії міст, найменування і перейменування
населенних пунктів і міст, однак
усі ці питання вирішуються обов’язково
з урахуванням думки населення
відповідних територій шляхом проведення
місцевих референдумів.
2.1.Україна як
унітарна держава
Унітарна держава - це держава,
яка є єдиною, тобто до складу
якої не входять інші держави. Вона
характеризується тим, що її територія
становить єдине ціле, що поділяється
лише на адміністративно-територіальні
одиниці. Унітарна держава має спільні
для всієї країни органи влади (такі
як парламент, уряд, верховний суд, єдині
збройні сили, податкову систему),
повноваження яких поширюються на всю
територію. В унітарних державах
діє, як правило, єдина система законодавства.
Відповідно до ст. 2 Конституції Україна
за формою державного устрою є унітарною
державою. Це означає, що Україна —
єдина централізована держава, територія
якої поділяється на адміністративно-територіальні
одиниці. Територія України в
межах існуючого кордону є
цілісною і недоторканою. Особливість
державного устрою України в тому,
що до її складу як невід’ємна складова
входить адміністративна автономія
— Автономна Республіка Крим. Важливим
елементом державної організації
є адміністративно-територіальний
устрій держави (розд. ІХ Конституції
України). Адміністративно-територіальний
устрій України — це обумовлена
географічними, історичними, економічними,
етнічними, соціальними, культурними
та іншими чинниками внутрішня територіальна
організація держави з поділом
її на адміністративно-територіальні
одиниці.[6] Адміністративно-територіальний
устрій України набув завершеного
вигляду у процесі розвитку держави
і не випадково отримав своє конституційне
закріплення. Проте він вже не
повною мірою відповідає політичним
і соціально-економічним реаліям,
які склалися в Україні, тому що переважно
був створений ще в 1930-х роках,
і на даному етапі розвитку відбуваються
значні зміни, які стосуються майже
всіх сторін державного і громадського
життя. Це і впровадження в економіку
країни ринкових механізмів, запровадження
нових управлінських структур згідно
з тією формою правління, яка має
місце в державі, загострення
політичних процесів та ін. Конституцією
України визначено такі основні
засади територіального устрою нашої
держави: - єдність та цілісність державної
території; - поєднання централізації
та децентралізації у здійсненні
державної влади, що означає розподіл
компетенції між вищими органами
державної влади та органами місцевого
самоврядування; - збалансованість
соціально-економічного розвитку регіонів,
з урахуванням їх історичних, економічних,
екологічних, культурних та інших особливостей.
Система адміністративно-територіального
поділу України побудована на базі
координації та субординації, створення
структурних рівнів (ланок). Для сучасної
системи адміністративно-територіального
устрою України характерні три структурні
рівні: вища ланка — Автономна
Республіка Крим, область, міста республіканського
підпорядкування (міста Київ і Севастополь);
середня ланка — район, місто
обласного підпорядкування; низова
ланка — місто районного підпорядкування,
селище (селище міського типу), село, сільрада,
селищна рада. Перелік областей та
міст республіканського підпорядкування
міститься в Конституції України
(частина друга ст. 133). До складу України
входять: Автономна Республіка Крим, Вінницька,
Волинська, Дніпропетровська, Донецька,
Житомирська, Закарпатська, Запорізька,
Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська,
Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська,
Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська,
Харківська, Херсонська, Хмельницька,
Черкаська, Чернівецька, Чернігівська
області, міста Київ та Севастополь. Уперше
в Україні області були створені у 1932 р.
Нині їх є 24. Території областей поділяються
на райони. На території області знаходиться
кілька міст, підпорядкованих безпосередньо
обласним органам. Звичайно області іменуються
за назвою обласного центру (винятком
є Закарпатська та Волинська). У системі
адміністративно-територіального устрою
найбільші одиниці — Автономна Республіка
Крим та області. Найбільшими за територією
є: Одеська область — 33,3 тисячі кв. км,
Дніпропетровська, Чернігівська — по
31,9, Харківська — 31,4 тисячі кв. км. Найменшими
за територією є: Чернівецька - 8,1 тисячі
кв. км, Закарпатська — 12,8, Тернопільська
—13,8 тисячі кв. км області. За кількістю
населення найбільшими є такі області,
як: Донецька — 5367,9 тисячі осіб, Дніпропетровська
— 3857,5, Харківська — 3162,6 тисячі осіб. Найменшими
областями є: Чернівецька - 917,9, Волинська
— 1034,8, Тернопільська — 1152,3 тисячі осіб.
У середньому на область припадає 24,1 тисячі
кв. км сільськогосподарських земель,
19 районів, б міст обласного підпорядкування,
1207 населених пунктів. В Україні є два
міста республіканського підпорядкування
-Київ та Севастополь, що мають згідно
з Конституцією України (частина третя
ст. 133) спеціальний статус, який визначається
законами України. Вже прийнятий і діє
Закон «Про столицю України — місто-герой
Київ». Закон про місто Севастополь поки
що не прийнятий. Важливого значення набувають
міста обласного і районного підпорядкування.
У них знаходяться об'єкти промислового
виробництва, науки, культурно-освітні
установи та інші об'єкти, без яких неможливе
функціонування міст і їх кількість постійно
зростає. В Україні є близько 445 міст. Невеликим
містам - - районним центрам має надаватись
державна підтримка, оскільки надмірний
розвиток великих міст-«мільйонерів»
породжує і для населення, і для органів
місцевого самоврядування, як свідчать
приклади інших країн, надзвичайно складні
проблеми, з якими зіткнеться в недалекому
майбутньому і Україна. У системі адміністративно-територіального
устрою України важливе місце належить
районам. Ця ланка пов'язує обласні і республіканські
органи з міськими, селищними та сільськими
радами, підприємствами, організаціями
та ін. Кожен з районів є економічно цілісним
комплексом зі своєю більш-менш розвинутою
соціальною інфраструктурою. Нині в Україні
612 районів, з них у містах - 121. Найбільше
районів у м. Києві — 14, у Дніпропетровській
області — 18, Донецькій — 21. Найбільшим
сільським районом є Голопристансь-кий
Херсонської області — 3435 кв. км, а найменшим
— Воловецький Закарпатської області
— 544 кв. км. Найбільш населеним районом
є Харківський - близько 225 тисяч, а найменш
населеним — Верхньорогачицький Херсонської
області — близько 15 тисяч осіб. В Україні
налічується понад 10 тисяч сільських і
200 селищних рад. Територія сільради (селищної
ради) - це не тільки села (селища), а й навколишні
землі, які використовуються для сільськогосподарського
виробництва. Дуже гострою є проблема
так званих неперспективних сіл. Кожного
року з обліку знімаються десятки населених
пунктів, що має негативні наслідки —
економічні, демографічні та ін. В Україні
система поділу населених пунктів на сільські
і міські є гнучкою, а це забезпечує їх
безперешкодний перехід із однієї категорії
в іншу. У цілому цей поділ населених пунктів
на сільські та міські залежить від того,
чи пов'язане населення з сільськогосподарським
виробництвом, а також від територіальних
кордонів та кількості населення. Усього
в Україні за станом на 1 березня 1996 р. налічувалось
28 839 сіл і 279 селищ. Згідно з частиною першою
ст. 183 Конституції України до системи
адміністративно-територіального устрою
України входить Автономна Республіка
Крим, її статус нами вже проаналізовано,
тут лише зазначимо, що Автономна Республіка
Крим не є звичайною адміністративно-територіальною
одиницею, але вона не є й політичною автономією.
У межах території України можуть утворюватися
й інші спеціальні територіальні утворення
— судові, військові округи, екологічні,
прикордонні, спеціальні (вільні) економічні
зони, адміністративно-територіальні
утворення з особливим режимом функціонування.
Таким утворенням є територіальна одиниця,
що має орган місцевого самоврядування
та інші спеціальні органи управління,
в межах якої розташовані промислові підприємства
з розробки, схову, виготовлення, утилізації
та переробки радіоактивних та інших матеріалів,
військові та інші об'єкти, для яких необхідно
мати особливий режим безпечного функціонування
та охорони державної таємниці, включаючи
спеціальні умови проживання громадян.
Можливі й інші територіальні утворення,
порядок утворення та функціонування
яких має визначатися окремими законами.
Таким чином, незважаючи на те, що Україна
є унітарною республікою з ускладненою
системою адміністративно-територіального
поділу, є всі підстави стверджувати, що
цей поділ не простий і він відтворює складність
соціально-економічних та політичних
процесів, які є на теренах України. Водночас
динамічний розвиток перетворень у нашій
державі буде чинником новелізації системи
і структури адміністративно-територіального
поділу і прийняття нового законодавства
з цього питання.
2.2.Особливості
конституційно-правового статусу
Автономної Республіки Крим у
складі України .
Обговорюючи правовий статус
Автономної Республіки Крим, зазначимо,
що Крим, який до 1954 р. входив до складу
РСФСР, мав у цій, тоді союзній
республіці, обласний статус. З таким
статусом він у 1954 р., враховуючи його
географічне положення, а також
повсякденні економічні й культурні
зв’язки з Україною, був переданий
(без будь-яких територіальних виключень)
УРСР [8]. Після проголошення Україною
незалежності правовий статус Криму
на підставі особливостей його історичного
розвитку, національного складу населення,
специфіки народного господарства
та соціально-культурної орієнтації був
підвищений: Крим став автономною республікою
у складі України [10]. У 1991 р. в Криму
на основі всекримського референдуму
відновлено адміністративно-територіальну
автономію. Крим сьогодні – це одиниця
державного об’єднання і державного
значення. У цьому плані він
має історію власного становлення
і водночас є підвладним деяким перетворенням
у новій якості, але прагне й
до закріплення свого конституційно-правового
статусу. На кожному з цих етапів
формувалася окрема правова модель
Автономної Республіки Крим, яка у
травні 1992 р. тимчасово вийшла з правової
системи України Аналіз конституційного
статусу Автономної Республіки Крим
неможливо здійснити без попереднього
розгляду змісту самого поняття «автономія».
Автономiя (грец. аutovomea — незалежність)
у політико-правовому значенні форма
самоврядування частини території
унітарної, а іноді федеративної
держави — територіальна автономія.
Автономна територіальна одиниця,
як правило, самостійна у вирішенні
питань місцевого значення у межах,
встановлених центральною владою. У
цих рамках населення автономної
одиниці користується правами самоврядування,
звичайно більш широкими, ніж права
адміністративно-територіальних одиниць.
Представницький орган автономного
утворення представляє специфічні
інтереси його населення.[9] Останніми
роками поняття автономії трактується
досить широко — як процес налагодження
відносин між національностями, спільне
вирішення і участь у прийнятті
рішень. Звідси, у широкому значенні
слова автономія розуміється
як надання будь-якій частині держави
або окремим її частинам (областям,
землям) певної форми самостійності,
внутрішнього самоврядування. Територіальна
автономія - це самоврядування певної
частини території держави, тобто
її право (точніше, право громадян, що
проживають на цій території та органів,
які вони обирають) само¬стійно вирішувати
окремі питання організації та здійснення
влади в межах повноважень, установлених
конституцією та законами держави. При
цьому територіальна автономія
може надаватись окремій частині
території держави (наприклад, Аландські
острови - Фінляндія), кільком таким
частинам (наприклад, Придністров'я
та Гагаузія - Молдова), всім однопорядковим
територіальним одини¬цям держави
(наприклад, області в Італії, суб'єкти
федерації у фе¬дераціях), всім територіальним
одиницям (наприклад, Японія). У більшості
випадків під територіальною автономією
розуміють самоврядування однієї або
кількох територіальних одиниць дер¬жави,
які характеризуються особливостями національного
складу населення, культури, традицій,
побуту тощо.[8] Своєю чергою, територіальні
автономії теж класифікують за такими
критеріями: 1) за підставами, що спонукали
до їх утворення, вони поді¬ляються на:
- автономії, утворені за національно-лінгвістичними
ознака¬ми (етнотериторіальні або національно-територіальні).
Подібні автономії утворюються на територіях
з особливостями національ¬ного складу
населення, наявністю місцевих діалектів
(Велика Бри¬танія, Іспанія, Індія тощо);
- автономії, що були утворені внаслідок
певних історичних подій та обставин,
наприклад, автономія на територіях, що
характеризуються особливостями політичних
та економічних відносин (Гонконг і Макао
в КНР); - автономії, що утворилися внаслідок
реалізації загального принципу територіальної
організації влади. До них можна віднести
суб'єктів федерації, області в Італії,
всі територіальні одиниці в Японії та
Коста-Риці; 2) за обсягом повноважень територіальні
автономії поділяю¬ться на: державну (політичну
або законодавчу) та адміністративну (місцеву).
Державна автономія має деякі ознаки державності
- це державо-подібне утворення у складі
відповідної держави, органи якого ма¬ють
право видавати закони з питань місцевого
значення. В такій автономії створюється
парламент, вона має свій орган місцевої
виконавчої влади, інколи - свою конституцію,
громадянство, інші атрибути державності.
Адміністративна автономія являє собою
територіальну одини¬цю держави, органи
якої не мають права видавати закони, але
на¬діляються ширшими правами у галузі
управління, ніж органи в звичайних адміністративно-територіальних
одиницях. Досвід існування адміністративно-територіальної
автономії багатьох країн світу свідчить,
що їй властиві такі ознаки: вона є засобом
децентралізації державної влади в унітарній
державі і надається для регіонів, які
відрізняються історико-географічними,
соціально-економічними, національно-побутовими
та іншими особливостями; така регіональна
автономія надається державою, у складі
якої вона перебуває, а не в результаті
акту самовизначення її населення, воля
ж населення до автономії, виражена на
місцевому референдумі, може тільки враховуватися,
але ніяких юридичних наслідків вона не
породжує. Такого роду автономія дає можливість
проявити широку місцеву ініціативу, брати
активну участь у здійсненні внутрішньої
політики держави, сприяє найоптимальнішо-му
поєднанню загальнодержавних та регіональних
інтересів. Адміністративно-територіальна
автономія, хоча й має деякі ознаки державності
(територію, власні представницькі та
виконавчі органи, право приймати нормативні
акти, свій статут, символіку тощо), проте
державним чи державно-територіальним
утворенням не вважається. Правовий статус
цієї автономії визначається спеціальним
актом (здебільшого статутом, хартією
тощо), який затверджується центральним
органом державної влади, у складі якої
перебуває ця автономія. Усе це свідчить
про те, що адміністративно-територіальна
автономія не є носієм державного суверенітету.
Враховуючи все це, термін «Республіка»
в назві автономії Криму, так само як і
назва її основного правового акта «Конституція»,
не відповідають суті такої автономії,
оскільки така термінологія не є для неї
характерною. Як свідчить державно-правова
практика багатьох країн світу, оптимальною
назвою регіональних автономій є автономна
область, округ, а основний правовий акт
такої автономії називається, як правило,
статутом. Конституція України закріпила
за Автономною Республікою Крим право
мати свою Конституцію. Це її право закріплене
у ст. 135 Конституції України. Конституція
Автономної Республіки Крим розробляється
Автономною Республікою і приймається
її Верховною Радою, а потім затверджується
Верховною Радою України не менш як половиною
депутатів від її конституційного складу.
Тільки після цього Конституція Автономної
Республіки Крим набирає сили. Така процедура
прийняття Конституції Автономної Республіки
Крим, з одного боку, вказує на контроль
вищих державних органів України і їх
відповідальність за соціально-економічний
і культурний розвиток Автономної Республіки
Крим, а з другого — свідчить про те, що
Автономна Республіка Крим не є суверенною.
АРК є територіальним автономним утворенням
у складі України; це - невід'ємна складова
частина України, яка в межах повноважень,
визначених Конституцією України, вирішує
питан¬ня, віднесені до її відання (ст.
134 Конституції України).[1] АРК слід розглядати
як існуючу в Україні форму адмініст¬ративно-територіальної
автономії. Незважаючи на наявність окремих
атрибутів державності (назва - Республіка,
наявність сим¬волів - герб, прапор, наявність
Конституції) АРК згідно з Конс¬титуцією
України не характеризується найважливішими
ознаками державної автономії - вона не
має парламенту, а її представниць¬кий
орган (Верховна Рада АРК) не наділений
законодавчими пов¬новаженнями, він приймає
нормативно-правові акти у формі рі¬шень
і постанов (ст. 136 Конституції України).
Конституція Ук¬раїни (ст. 137) встановлює
перелік питань, з яких АРК здійснює нормативне
регулювання. Правовий статус Представництва
Президента України визначено Законом
України «Про Представництво Президента
України в Автономній Республіці Крим»
від 2 березня 2000 р. За цим законом Представництво
очолюється постійним представником Президента
України, який призначається на посаду
і звільняється з посади Президентом України.
Основними завданнями представника Президента
є здійснення повноважень щодо забезпечення
проведення в життя Конституції України,
а також сприяння взаємодії органів державної
виконавчої влади України з відповідними
органами Автономної Республіки Крим,
однаковому застосуванню актів законодавства
з питань, віднесених до відання України.
У системі органів Автономної Республіки
Крим важливе місце займає Верховна Рада,
її правовий статус визначений Конституцією
України 1996 p., Конституцією Автономної
Республіки Крим 1998 p., Законом України
«Про Верховну Раду Автономної Республіки
Крим» та іншими нормативно-правовими
актами. Відповідно до них Верховна Рада
Автономної Республіки. Крим складається
із 100 депутатів, які обираються на основі
загального, рівного і прямого виборчого
права шляхом таємного голосування терміном
на чотири роки. Вона є повноважною за
умови обрання не менш як двох третин від
її загального складу, її повноваження
можуть бути припинені Верховною Радою
України достроково за наявності висновку
Конституційного Суду України про порушення
нею Конституції України та інших законів
України. Парламент України може також
призначити позачергові вибори до Верховної
Ради Автономної Республіки Крим (п. 28
ст. 85 Конституції України). Діяльність
Верховної Ради Автономної Республіки
Крим здійснюється сесійно і складається
із пленарних засідань та засідань її
органів. Голова Верховної Ради, його перший
заступник і заступник обираються таємним
голосуванням. Названі посадові особи,
а також голови постійних комісій здійснюють
свої повноваження на постійній основі.
Верховна Рада Автономної Республіки
Крим здійснює свою діяльність на основі
принципів верховенства права, конститу-ційності,
поєднання інтересів Автономної Республіки
Крим з загальнодержавними інтересами
України, правової, організаційної та
матеріально-фінансової самостійності
в межах повноважень, визначених Конституцією
і законами України, Конституцією Автономної
Республіки Крим. Правовий статус Автономної
Республіки Крим визначається Конституцією
України (ст. 137), згідно з якою Верховна
Рада Автономної Республіки Крим самостійно
здійснює нормативне регулювання з таких
питань, як: сільське господарство і ліси;
меліорація і кар'єри; громадські роботи,
ремесла та промисли; благодійництво;
містобудування і житлове господарство;
туризм, готельні справи, ярмарки; музеї,
бібліотеки, театри, інші заклади культури,
історико-культурні заповідники; транспорт
загального користування, автошляхи, водопроводи;
мисливство, рибальство; санітарна і лікарняна
служба. Правовий статус Автономної Республіки
Крим насамперед проявляється в її компетенції.
Перелік питань, що належать до її відання,
дається у ст. 138 Конституції України, а
саме: призначення виборів депутатів Верховної
Ради Автономної Республіки Крим, затвердження
складу виборчої комісії Автономної Республіки
Крим; організація та проведення місцевих
референдумів; управління майном, що належить
Автономній Республіці Крим; розроблення,
затвердження та реалізація програм Автономної
Республіки Крим з питань соціально-економічного
та культурного розвитку, раціонального
природокористування, охорони довкілля
— відповідно до загальнодержавних програм;
визнання статусу місцевостей як курортів;
встановлення зон санітарної охорони
курортів; участь у забезпеченні прав
і свобод громадян, національної злагоди,
сприяння охороні правопорядку та громадської
безпеки; забезпечення функціонування
і розвитку державної та національних
мов і культур в Автономній Республіці
Крим; охорона і використання пам'яток
історії; участь у розробленні та реалізації
державних програм повернення депортованих
народів; ініціювання введення надзвичайного
стану та встановлення зон надзвичайної
економічної ситуації в Автономній Республіці
Крим або окремих її місцевостях. Верховна
Рада Автономної Республіки Крим згідно
зі ст. 136 Конституції України у межах своїх
повноважень приймає рішення та постанови,
які є обов'язковими до виконання на території
автономії. Постанови приймаються з питань,
що мають нормативно-правовий характер,
а рішення — з питань організаційно-розпорядчого
характеру. Названі акти приймаються Верховною
Радою на її засіданні відкрито або таємним
голосуванням більшістю голосів депутатів
від її загального складу. Нормативно-правові
акти (постанови та рішення) Верховної
Ради автономії та рішення Ради міністрів
Автономної Республіки Крим не можуть
суперечити Конституції і законам України,
актам Президента України і Кабінету Міністрів
України. Президент України має право
зупинити дію актів Верховної Ради автономії
з одночасним зверненням до Конституційного
Суду України щодо їх конституційності.
Якщо Конституційний Суд визнає їх такими,
що суперечать Конституції України, вони
підлягають обов'язковому скасуванню
Верховною Радою Автономної Республіки
Крим. Стосовно конституційності нормативно-правових
актів Автономної Республіки Крим, крім
Президента України, до Конституційного
Суду можуть звернутися 45 народних депутатів
України, Верховний Суд України, Уповноважений
Верховної Ради України з прав людини.
У всіх цих випадках рішення Конституційного
Суду України є остаточним і обов'язковим
для виконання. Щодо актів Ради міністрів
Автономної Республіки Крим, то їх відповідно
до Конституції України (п. 16 ст. 106) може
скасувати безпосередньо сам Президент
України. Водночас Конституція України
(ст. 150) передбачає можливість Автономної
Республіки Крим звернутися до Конституційного
Суду України з питань визнання нечинними
на її території законодавчих актів України,
актів Президента України, актів Кабінету
Міністрів України в разі порушення ними
повноважень автономії.[1] Рішення Конституційного
Суду України щодо конституційності чи
неконституційності цих актів є остаточним
і не може бути оскарженим. З прийняттям
Конституції Автономної Республіки Крим
є всі підстави вважати, що на сучасному
етапі чітко визначений правовий статус
цієї республіки. Водночас є чимало державно-правових
проблем, які поступово розв'язуватимуться
у процесі державотворення.
2.3.Особливості конституційно - правового
статусу міст Києва та Севастополя
у складі України.
За змістом частини
третьої статті 133 Конституції України
міста Київ та Севастополь
мають спеціальний статус, який
визначається законами України.
Проявом такого статусу є те,
що вони прирівняні до таких
адміністративно-територіальних одиниць
вищого рівня, як області, які
відповідно до частини другої
цієї статті входять до складу
України. При цьому вважається,
що спеціальний статус міста
Києва зумовлений функціями, що
покладаються на нього як на
столицю України, а міста Севастополя
- розташуванням у ньому Військово-Морських
Сил України та основної бази
Чорноморського флоту Російської
Федерації . У такий спосіб
конституційний статус цих міст
як адміністративно-територіальних
одиниць первинного рівня, де
за змістом частини першої
статті 140 Конституції має здійснюватися
місцеве самоврядування, поєднаний
зі статусом областей, в яких,
відповідно до частини першої
статті 118 та частини четвертої
статті 140 Основного Закону, повинні
функціонувати обласні державні
адміністрації як органи виконавчої
влади та обласні ради як
органи місцевого самоврядування,
що представляють спільні інтереси
територіальних громад сіл, селищ
та міст. Особливість правового
статусу столиці України –
міста Києва обумовлена додатковими
повноваженнями відповідних органів,
у зв’язку з виконанням містом
функцій, покладених на нього
законодавством України. Прийнятий
на виконання Конституції України,
Закон України “Про столицю
України - місто-герой Київ”, недостатньо
повно визначив спеціальний статус
міста Києва, фрагментально закріпив
особливості здійснення виконавчої
влади та місцевого самоврядування
в місті, не в повній мірі
врегулював порядок здійснення
функцій столиці. Практика реалізації
Закону України “Про столицю
України – місто-герой Київ”,
рішення, прийняті Конституційним
Судом України, щодо застосування
окремих норм цього Закону, свідчать
про необхідність його удосконалення.
Крім того, в Україні відбувається
активний процес модифікації
й удосконалення вітчизняної
конституційної моделі місцевого
самоврядування, наближення її до
європейських стандартів локальної
демократії. Подальше впровадження
конституційної реформи в Україні
передбачає для міста Києва
новий порядок організації виконавчої
влади та місцевого самоврядування.
На законодавчому рівні та
в юридичній літературі відсутні
визначення поняття столиці України
– міста Києва та його конституційно-правового
статусу. Дослідивши розповсюджені
у науці теоретичні підходи
та дефінітивні визначення міста,
його основні ознаки, проаналізувавши
визначення столиці й виявивши
особливі та характерні риси
міста Києва як столиці, М.П.
Хонда запропонував визначати
столицю України – місто Київ,
як місто, яке відповідно до
Конституції України, наділене
спеціальним статусом столиці
України, є її політичним та
адміністративним центром, прирівняним
за значенням до символу незалежної
держави, наділене додатковими
функціями, що зумовлює додаткові
повноваження органів та посадових осіб
місцевого самоврядування [7]. Столиця
України – місто Київ, є особливою адміністративно-територіальною
одиницею в межах якої органи місцевого
самоврядування виконують не лише повноваження,
передбачені Законом України “Про місцеве
самоврядування в Україні”, але і Законом
України “Про столицю України – місто-герой
Київ”, а державна виконавча влада здійснюється
виконавчим органом Київської міської
ради – Київською міською державною адміністрацією
та має подвійне підпорядкування. Розкриваючи
положення теорії конституційно-правового
статусу міста Києва, М.П. Хонда дає визначення
цьому поняттю та зазначає, що конституційно-правовий
статус столиці України – міста Києва
включає в себе: 1) правосуб’єктність міста;
2) його розширені, порівняно з іншими містами,
функції та додаткові повноваження органів
місцевого самоврядування; 3) гарантії
реалізації додаткових функцій і повноважень
органів та посадових осіб місцевого самоврядування;
4) нормативно-правові основи про статус
столиці; 5) механізм здійснення функцій
і повноважень – система органів і посадових
осіб місцевого самоврядування [7]. Отже,
правосуб’єктність столиці України –
міста Києва – це передбачена законодавством
України можливість міста в особі територіальної
громади міста Києва, органів і посадових
осіб бути учасником правовідносин, носієм
прав та бов’язків. Столиця України реалізує
правосуб’єктність через систему власних
органів місцевого самоврядування, оскільки
поза їх межею вона діяти не може [8]. Одне
з основних місць у визначенні адміністративно-правового
статусу м. Києва займають рішення Київської
міської ради, які поділяються: за змістом
правовідносин, що вони регулюють – на
процедурні, організаційні, на виконання
повноважень наданих законодавством;
за дією на коло суб’єктів – на загальні
норми, що розповсюджують свою дію на всіх
громадян, спеціальні, що розповсюджують
свою дію тільки на певну групу суб’єктів,
виняткові – щодо конкретних суб’єктів;
за сферою правового регулювання – на
економічні, соціальні, майнові, земельні,
екологічні, освітні, культурні тощо; за
видом повноважень – на загальні, передбачені
Законом України “Про місцеве самоврядування
в Україні”, спеціальні визначені в Законі
України “Про столицю України місто-герой
Київ”; за підставами прийняття – на рішення,
прийняті на підставі законодавства, та
політичні рішення, що відображають ставлення
депутатів до подій у державі [9] На рівні
м. Севастополь існує чотирьох ланкова
структура. Територія міста поділена на
4 райони, два з яких охоплюють здебільшого
сільську зону. До складу територіальної
структури м. Севастополь належать місто
Інкерман, 2 селища, 29 сіл та 15 населених
пунктів, що втратили статус, зокрема і
Балаклава [10]. Органи місцевого самоврядування
представлені Севастопольською та Інкерманською
міськими, чотирма районними в місті, Качинською
селищною та чотирма сільськими радами.
Міські і районні місцеві ради не мають
власних виконавчих органів. Відповідно
до Перехідних положень Закону України
“Про вибори депутатів Верховної Ради
Автономної Республіки Крим, депутатів
місцевих рад і сільських, селищних, міських
голів,” тільки севастопольський міський
голова не обирається прямими виборами.
Севастопольська міська рада з числа депутатів
обирає голову ради, процедура обрання
якого засвідчує безпосередню залежність
його від депутатського корпусу, а не від
територіальної громади. Для координації
зусиль щодо вирішення питань соціально-економічного
розвитку територій, за відсутності законодавчо
встановленого взаємозв’язку між органами
місцевого самоврядування різних адміністративно-територіальних
одиниць м. Севастополь, між ними встановлена
вертикаль на партнерських взаємовідносинах.
Виконавча влада у м. Севастополь представлена
міською державною адміністрацією і чотирма
районними державними адміністраціями,
які водночас здійснюють власні повноваження
та повноваження виконавчих органів відповідних
місцевих рад. Особливості здійснення
місцевого самоврядування і виконавчої
влади в Севастополі, підтверджують необхідність
прийняття окремого закону, що і зазначено
у Конституції України. Висновки Під територіальним
устроєм держави розуміють її територіальну
організацію, тобто систему відносин між
державою в цілому (її центральною владою)
і територіальними складовими (населенням
і чинними органами публічної влади). У
світі немає такої держави, територія
якої не поділялася б на певні частини.
Навіть найменші країни не можуть обійтися
без поділу своєї території. Територіальний
устрій дає відповідь на питання про те,
як організована територія держави, з
яких частин вона складається, який їх
правовий статус, як будуються взаємовідносини
центральних органів з місцевими. Територіальний
устрій необхідний для здійснення найрізноманітніших
державних функцій. Насамперед відповідно
до територіального устрою будується
система державних органів та самоврядних
органів на місцях. Він також сприяє збалансованому
розвитку всієї території; створенню сприятливих
умов для задоволення матеріальних, соціальних
та культурних потреб громадян тощо. Сутність
територіального устрою України відбивається
в його принципах, які визначені в Конституції
України . До них належать такі: єдність
та цілісність державної території; поєднання
централізації і децентралізації у здійсненні
державної влади; збалансованість соціально-економічного
розвитку регіонів. Відповідно до ст. 2
Конституції Україна за формою державного
устрою є унітарною державою. Це означає,
що Україна — єдина централізована держава,
територія якої поділяється на адміністративно-територіальні
одиниці. Територія України в межах існуючого
кордону є цілісною і недоторканою. Особливість
державного устрою України в тому, що до
її складу як невід’ємна складова входить
адміністративна автономія — Автономна
Республіка Крим. Важливим елементом державної
організації є адміністративно-територіальний
устрій держави. Для сучасної системи
адміністративно-територіального устрою
України характерні три структурні рівні:
вища ланка — Автономна Республіка Крим,
область, міста республіканського підпорядкування
(міста Київ і Севастополь); середня ланка
— район, місто обласного підпорядкування;
низова ланка —- місто районного підпорядкування,
селище (селище міського типу), село, сільрада,
селищна рада. Перелік областей та міст
республіканського підпорядкування міститься
в Конституції України (ч.2 ст. 133). АРК є
територіальним автономним утворенням
у складі України; це - невід'ємна складова
частина України, яка в межах повноважень,
визначених Конституцією України, вирішує
питан¬ня, віднесені до її відання (ст.
134 Конституції України). АРК слід розглядати
як існуючу в Україні форму адмініст¬ративно-територіальної
автономії. Конституція України закріпила
за Автономною Республікою Крим право
мати свою Конституцію.АРК згідно з Конс¬титуцією
України не характеризується найважливішими
ознаками державної автономії - вона не
має парламенту, а її представниць¬кий
орган (Верховна Рада АРК) не наділений
законодавчими пов¬новаженнями, він приймає
нормативно-правові акти у формі рі¬шень
і постанов (ст. 136 Конституції України).
Конституція Ук¬раїни (ст. 137) встановлює
перелік питань, з яких АРК здійснює нормативне
регулювання. Міста Київ та Севастополь
мають спеціальний статус, який визначається
законами України. Проявом такого статусу
є те, що вони прирівняні до таких адміністративно-територіальних
одиниць вищого рівня, як області, які
відповідно до частини другої цієї статті
входять до складу України. При цьому вважається,
що спеціальний статус міста Києва зумовлений
функціями, що покладаються на нього як
на столицю України, а міста Севастополя
- розташуванням у ньому Військово-Морських
Сил України та основної бази Чорноморського
флоту Російської Федерації