Организационно-правовые основы управления здравоохранением

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов», выделен специальный раздел, посвященный здравоохранению – 140.010.000. Согласно этому Указу в качестве составных частей отрасли законодательства о здравоохранении выделяются нормативные акты по таким направлениям, как:

– управление в сфере здравоохранения,

– медицинское страхование,

– медицинские учреждения,

– частная медицинская практика;

– медицинская экспертиза и др.[25]

Таким образом, законодательство РФ в сфере здравоохранения представляет собой двухуровневую систему и состоит из федерального законодательства, законодательства субъектов РФ. В федеральном законодательстве и в законодательстве субъектов РФ – там, где действует принцип разделения властей, можно дополнительно выделить два подуровня: законы и нормативные правовые акты органов исполнительной власти.

При этом именно закон является главным юридическим источником, обеспечивающим стабильное функционирование системы здравоохранения. Он регулирует основные элементы механизма социального управления: его систему, цели, принципы (общие и социальные) и весь управленческий процесс, подчиненный достижению целей и задач, возникающих и решаемых в ходе воздействия управления на общественные процессы.

В отличие от системы законодательства, включающей в себя акты исключительно законодательной природы, система нормативно-правовых актов, охватывает собой все источники, посвященные урегулированию здравоохранительных отношений. Это связано с тем, что отношения в данной сфере затрагивают предметы ведения и полномочия по предметам совместного ведения самых различных публичных образований соответственно Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.[26]

В соответствии с вышеизложенным, иерархически выстроенную систему источников об охране здоровья населения можно представить следующим образом:

1) Конституция РФ;

2) Нормы международного права;

3) Специальное законодательство об охране здоровья граждан:

– Федеральное законодательство об охране здоровья граждан;

– Региональное законодательство об охране здоровья граждан;

Конституция РФ является основным законом страны. Поэтому среди нормативных правовых актов, регулирующих охрану здоровья, она занимает особое главенствующее положение. В области охраны здоровья Конституция исходит из положений «Всеобщей декларации прав человека» Генеральной ассамблеи ООН, «Конвенции о защите основных прав человека и основных свобод», «Конвенции о защите прав и достоинства человека в связи с использованием достижений биологии и медицины» и др.[27]

Основной закон страны в соответствии с нормами международного права включает в обязанность государства охрану труда и здоровья людей (ст.7, ч.1). Пункт 2 ст. 41 Конституции РФ устанавливает право каждого человека на охрану здоровья и медицинскую помощь.[28] После принятия Конституции РФ в правовой науке много внимания уделялось идее конституционной ответственности как совершенно новому явлению в области права. Следовательно, взаимоотношения между пациентом и врачом в нашей стране определяются, с одной стороны, конституционным правом каждого человека на получение бесплатной медицинской помощи, а с другой – конституционной обязанностью государства в лице государственных и муниципальных учреждений здравоохранения оказывать такую помощь.

Кроме того, Конституция РФ закрепляет разграничение предметов ведения в сфере здравоохранения между РФ и ее субъектами. Так, предметом исключительного ведения субъектов РФ, тесно связанным со сферой здравоохранения, является государственная собственность субъектов РФ и управление ею – в части создания и деятельности на основании данного имущества учреждений здравоохранения субъектов РФ, а также бюджет субъекта РФ в части средств, предназначенных на нужды здравоохранения (п.1 ст.41 Конституции РФ).[29]

Конституционные нормы предусматривают наличие и у муниципальных образований определенных полномочий в сфере здравоохранения. Например, медицинская помощь в муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. Это положение предполагает наличие у муниципальных образований полномочий по регулированию (в определенных границах) тех отношений, которые связаны с оказанием бесплатной медицинской помощи. Таким образом, здравоохранение относится к конституционно закрепленным вопросам местного значения.

Значимость норм международного права в регулировании отношений, складывающихся в сфере здравоохранения, вытекает из ст. 15 Конституции, согласно которой: «…Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные Федеральным законом, то применяются правила международного договора».

Вся система здравоохранения в Российской Федерации должна строиться в строгом соответствии с международными нормами о правах человека с учетом рекомендаций международных организаций, таких как Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Организация Объединенных Наций по образованию, науке и культуре (ЮНЕСКО), ВТО (Всемирная торговая организация) и др. Так, например, в Уставе Всемирной Организации Здравоохранения (ВОЗ) провозглашается, что правительства несут ответственность за здоровье своих народов и эта ответственность требует принятия соответствующих мер социального характера и в области здравоохранения.

Основные положения международных норм по реализации прав гражданина на охрану здоровья установлены в таких международных актах как: «Конвенция о защите прав человека и основных свобод» (Заключена в г. Риме 04.11.1950);  «Конвенция о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения» (Москва, 28 марта 1997 г.) и др.[30]

Во всем мире в последние годы развивается международное сотрудничество в области охраны здоровья. 34-я сессия Парламентской ассамблеи Европейского совета в 1991 г. приняла рекомендации правительствам государств, в которых говорится, что здоровье является показателем качества жизни и составляет неотъемлемую часть социального, экономического и культурного развития индивидуума.

Специальное законодательство об охране здоровья граждан возглавляют принятые 22 июля 1993 г. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан. Основы являются базовым нормативным актом, определяющим взаимоотношения государства, его органов, учреждений и граждан России. В частности, в них определены основные принципы деятельности медицинских учреждений и медицинских работников по практической реализации права граждан на охрану здоровья; организационные начала государственного, муниципального и частного здравоохранения, решаются вопросы его финансирования; содержится раздел о правах граждан и отдельных групп населения в области охраны здоровья и медико-социальной помощи, медицинской экспертизы; выделены разделы о правовой и социальной защите медицинских и фармацевтических работников, об ответственности за причинение вреда здоровью граждан, за сохранение врачебной тайны и т. д.[31]

Несмотря на то, что Основы регулируют практически все стороны здравоохранения, велика роль и специальных федеральных законов более узкой, направленной тематики, регулирующих отношения по управлению государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения; организации лечебно – профилактической и диагностической помощи таким слабо социально защищенных групп населения как дети и подростки, матери, инвалиды, люди старческого и престарелого возрастов; руководству больничным учреждением, являющимся центральным звеном практической медицины и представляющими в своей совокупности обширнейшую сеть; охране репродуктивных прав граждан; обеспечению безопасности пищевых продуктов; санитарной охраны почвы, воды, атмосферного воздуха и другое.[32]

Правильное определение сферы и пределов правового регулирования необходимо для того, чтобы исключить использование юридических инструментов в сфере взаимодействия людей, требующих иных средств социальной регуляции.

2. РАЗОБРАТЬ ПО ЮРИДИЧЕСКИМ ПРИЗНАКАМ И СОСТАВУ СТ. 21.4 КОДЕКСА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ РФ

Ст. 21.4 Несообщение сведений о гражданах, состоящих или обязанных состоять на воинском учете

1. Несообщение в установленный срок должностным лицом органа государственной службы медико-социальной экспертизы в военный комиссариат или в иной орган, осуществляющий воинский учет, сведений о признании граждан, состоящих или обязанных состоять на воинском учете, инвалидами - влечет наложение административного штрафа в размере от трехсот до пятисот рублей. (в ред. Федерального закона от 22.06.2007 N 116-ФЗ)

2. Несообщение в установленный срок должностным лицом органа записи актов гражданского состояния в военный комиссариат или в иной орган, осуществляющий воинский учет, сведений о внесении изменений в записи актов гражданского состояния граждан, состоящих или обязанных состоять на воинском учете, - влечет наложение административного штрафа в размере от трехсот до пятисот рублей. (в ред. Федерального закона от 22.06.2007 N 116-ФЗ)

3. Несообщение руководителем или другим ответственным за военно-учетную работу должностным лицом организации в военный комиссариат или в иной орган, осуществляющий воинский учет, сведений о принятых на работу (учебу) либо об уволенных с работы (отчисленных из образовательных учреждений) гражданах, состоящих или обязанных состоять, но не состоящих на воинском учете, - влечет наложение административного штрафа в размере от трехсот до одной тысячи рублей. (в ред. Федерального закона от 22.06.2007 N 116-ФЗ)

Признаки административного правонарушения, закреплённые в праве, в совокупности образуют юридический состав, являющийся единственным фактическим основанием административной ответственности правонарушителя.

В качестве признаков административного правонарушения названы: противоправность, виновность и наказуемость.

Административное правонарушение, так же как и уголовное, имеет состав: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону.

Данные элементы являются обязательными для полного и законченного состава правонарушения.

Объектом правонарушения п.п. 1-3 ст. 21.4 КоАП РФ является государственный и общественный порядок. Несообщение в военный комиссариат или в иной орган, осуществляющий воинский учет необходимых сведений о гражданах, состоящих или обязанных состоять на воинском учете подрывает общественный порядок и в перспективе отрицательно влияет на госбезопасность.

Объективная сторона правонарушений представленных в ст.21.4  КоАП РФ выражается в бездействии должностных лиц, а именно несообщении в военный комиссариат или в иной орган, осуществляющий воинский учет, необходимых сведений о признании граждан, состоящих или обязанных состоять на воинском учете, инвалидами (п. 1); сведений о внесении изменений в записи актов гражданского состояния граждан, состоящих или обязанных состоять на воинском учете (п.2); сведений о принятых на работу (учебу) либо об уволенных с работы (отчисленных из образовательных учреждений) гражданах, состоящих или обязанных состоять, но не состоящих на воинском учете (п.3).

Субъектами правонарушений являются: должностное лицо органа государственной службы медико-социальной экспертизы (п.1), должностное лицо органа записи актов гражданского состояния (п.2), руководитель или другое ответственное за военно-учетную работу должностное лицо организации (п.3).

Субъективная сторона правонарушения выражается в виновном характере деяния. Только за виновное противоправное действие (бездействие) наступает юридическая ответственность, в частности административная. Виновность выражается в морально-этическом и психическом отношении конкретного лица к совершаемому им деянию и его последствиям.

Только при наличии состава правонарушения может быть положительно решен вопрос о привлечении лица к административной ответственности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Система управления здравоохранением в Российской Федерации — одна из подсистем управления обществом, имеющая свою внутреннюю организацию и функциональную связь с другими социальными системами.

В результате проведенных организационно-структурных преобразований в России создана система государственных (муниципальных) и общественных органов управления здравоохранением. В основе структурной организации системы заложены правообразующие и целевые критерии управления. Правовая основа для разграничения компетенции между различными органами управления здравоохранением - нормативные акты общего действия и специализированные нормативные акты. На основе Конституции РФ и Федерального договора было проведено разграничение правовой компетенции федеральных и субъектов Российской Федерации органов управления здравоохранением.