Понятие и признаки административного права

• изменяется с учетом изменения  предмета правового регулирования (управленческих отношений).

Необходимо различать  систему административного права  и систему административного  законодательства. В основном они  совпадают - по целевой ориентации, по принципам построения, по структурно-нормативным  подразделениям. Система законодательства представляет структурно упорядоченный  массив действующих административно-правовых актов. Система административного права, являясь отражением науки административного права, служит концептуально-нормативной ориентацией для системы законодательства.

Следует заметить, что правовые нормы часто живут дольше тех  государств, в рамках которых они  появились. Истории известны примеры  бережного отношения к системе  административного права в целом  или ее основным элементам. Во Франции, несмотря на многократные изменения  государственного строя, сохранились  черты наполеоновской администрации  на местах, административной юрисдикции. Германия также удерживала привычные  административные структуры и учреждения, процедуры их деятельности на протяжении XX в.

Итак, система административного  права - это единство и дифференциация административно-правовых норм, однородные группы которых образуют взаимосвязанные  административно-правовые институты. То есть система административного  права как отрасли права предполагает такое распределение нормативного материала, которое позволяет обеспечить единство и дифференциацию административно-правовых норм, их логическую последовательность.

2. Административно-правовые институты  и подотрасли

 

Единство правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, достигается  путем их группировки в самостоятельные  правовые институты. Административно-правовой институт — это система норм права, которые регулируют относительно однородные общественные отношения в сфере  государственного управления .

Существуют следующие  институты административного права:

• принципов государственного управления;

• административно-правового  статуса граждан (физических лиц);

• административно-правового  статуса органов исполнительной власти;

• государственной и муниципальной  службы;

• административно-правового  статуса негосударственных (общественных) объединений;

• административно-правового  статуса предприятий, учреждений и  иных субъектов управления;

• административно-правовых режимов;

• форм государственного управления;

• методов государственного управления;

• административной ответственности;

• административного процесса;

• обеспечения законности в государственном управлении;

• административно-правовых основ межотраслевого управления (координации);

• административно-правовых основ управления в сфере экономики;

• административно-правовых основ управления в административно-правовой сфере;

• административно-правовых основ управления в социально-культурной сфере .

Вместе с тем, правовые институты также можно группировать. Поскольку есть группы норм административного права, регулирующие управленческие отношения, связанные с особенностями какой-либо сферы деятельности государства и группы норм, устанавливающих общие принципы государственного управления и реализации исполнительной власти, характерные для всех административно-правовых отношений, то институты административного права можно систематизировать и по этому признаку.

Как известно из теории права, отрасль права иногда включает в  себя подотрасли, которые состоят из совокупности отдельных правовых институтов . Подотрасли - это цельные по составу и предмету регулирования образования, которые регламентируют особую сферу отношений в пределах более широкого комплекса отношений, урегулированных той же или иной отраслью права .

В административном праве  выделяют следующие подотрасли:

1. Служебное право

2. Политическое право

3. Образовательное право  и т.д. .

Другие авторы полагают, что  отрасль административного права  можно разделить на следующие подотрасли:

а) нормативно-структурная (предмет  административного права, сферы  регулирования, принципы, нормы);

б) органы исполнительной власти;

в) государственная служба;

г) административно-правовые режимы;

д) административный процесс, законность в управлении;

е) организация государственного управления в сферах и отраслях .

К подотраслям административного законодательства можно отнести:

а) «Органы исполнительной власти» с выделением институтов «Федеральные органы исполнительной власти (общие вопросы)», «Федеральные министерства», «Иные федеральные органы государственной  власти», «Органы исполнительной власти субъектов РФ (общие вопросы)», «Виды  исполнительных органов субъектов  РФ». Заметим, что в соответствующих  классификаторах республик, областей и др. возможны более дробные классификации их органов;

б) «Государственная служба (общие вопросы)» с выделением институтов «Государственная служба в  федеральных государственных органах», «Государственная служба в государственных  органах субъектов РФ», «Государственная служба в государственных учреждениях  и предприятиях»;

в) «Административно-правовые режимы» с институтами «Чрезвычайное  положение», «Военное положение», «Таможенный  режим», «Функциональные режимы»;

г) «Регистрационно-легализующая деятельность» с институтами  «Государственная регистрация», «Лицензирование», «Стандартизация» и т.п.;

д) «Государственное управление в сферах государственной жизни» с институтами «Разграничение функций  между органами РФ и органами ее субъектов», «Компетенция органов исполнительной власти», «Принятие решений» и т.п.

Институты данной подотрасли воспроизводятся специфическим образом в рубриках классификатора, посвященного другим отраслям законодательства (в области экономики, охраны природы, образования, культуры, обороны и т.д.);

е) «Контрольно-надзорная  деятельность» с институтами  «Учет», «Контроль», «Надзор».

Целый ряд институтов административного  права и законодательства может  подразделяться на подинституты. Но и это деление для них не всегда совпадает.

В системе административного  права можно выделить также такую подотрасль, как административно-процессуальное право. При этом следует отметить, что в теории административного права единого мнения на этот счет нет.

Большинство ученых-административистов считают, что административно-процессуальное право — это правовой институт административного права .

В противовес этой точке зрения ряд ученых считает, что развитие административного процессуального  права как правового института  достигло такого уровня, когда есть основания утверждать о возникновении  и дальнейшем становлении административно-процессуального  права как подотрасли административного права .

Одновременно необходимо отметить, что в последнее время  все более распространенной становится точка зрения о развитии административного  процессуального права как самостоятельной  отрасли права , то есть речь идет о выделении административного процессуального права из системы административного права.

При этом в рамках административного  права выделяемое админитративно-процессуальное законодательство делится на «Административные процедуры», «Процедуры обеспечения прав граждан в управлении», «Административное правонарушение и административная ответственность», «Производство по административным делам», «Административная юстиция» и иные соответствующие институты.

Механизм правового регулирования  административно-юрисдикционной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) или иных органов в целом не представляет собой единой совокупности административно-процессуальных норм и административно-процессуальных отношений. Фактически только юрисдикционные дела спорного характера да некоторые дела по применению принудительных мер процессуального обеспечения производства по административным правонарушениям имеют основательную регулирующую базу. Это Кодекс об административных правонарушениях РФ (далее – КоАП РФ), Налоговый кодекс РФ и Трудовой кодекс РФ. В этом же плане заслуживает внимания законодательство о судебном обжаловании неправомерных действий (решений) исполнительных органов (должностных лиц).

Существенное увеличение и развитие норм материального административного  права, бесспорно, требует как кодификации  процессуальных норм в этой сфере, так  и формирования системы административно-процессуального  законодательства. При этом не следует  считать, что указанные нормы  связаны исключительно с процедурой рассмотрения административных споров и правонарушений.

Отметим замечание С.Л. Симоняна при обсуждении проекта закона о  Кодексе административного судопроизводства . Он, в частности, писал: «Особенностей, существенно отличающих административно-процессуальную форму защиты прав от гражданской процессуальной формы, в проекте нет. Те, которые имеются (специфика доказывания, сокращенные сроки рассмотрения дела и т.п.), недостаточны для создания качественно новой судебной процедуры» . Однако недостатки обсуждаемого С.Л. Симоняном проекта закона, отмечавшиеся в литературе , не могут поколебать представлений о принципиальной разнице, самостоятельности административного процесса в сравнении с иными видами процессуальных правоотношений.

Таким образом, формирование системы административно-процессуального  законодательства является закономерной тенденцией развития системы законодательства России.

Между тем, пока что предложения  ученых-административистов об отдельной систематизации административно-процессуальных норм, которые в настоящее время «растворены» в Общей и Особенной частях, т.е. о создании третьей части административного права – процессуальной, своего законодательного закрепления не нашли. Сегодня принят ряд нормативно-правовых актов, регламентирующих лишь отдельные виды административных производств , другие подобные акты находятся в стадии разработки.

Итак, административно-правовой институт – комплекс административно-правовых норм, регулирующих определенный вид  управленческих отношений и являющихся частью отрасли административного  права. Подотрасль - упорядоченная совокупность родственных институтов административного права.

административный право  институт подотрасль

3. Общая и Особенная части  административного права

 

Традиционным для большинства  отраслей права является система  из двух крупных взаимообусловленных  блоков: общая часть и особенная  часть. Для некоторых отраслей подобное устройство системы закреплено законодательно. Так, система уголовного права, базис  которого - Уголовный кодекс РФ, состоит  из двух четко оговоренных в нем  частей: Общей, определяющей предмет отрасли, ее основные принципы, статус участников уголовно-правовых отношений, а также конкретизацию фундаментальных категорий уголовного права, таких как «преступление» и «наказание», и Особенной, содержащей исчерпывающий перечень деяний, признаваемых в качестве преступлений, а также систему наказаний в отношении каждого вида преступлений.

Разделение на общую и  особенную части мы можем видеть у гражданского, семейного, трудового, а также налогового права. Отметим, что последняя отрасль является, по сути, дочерью административного права, с течением времени обретшей известную степень самостоятельности, но тем не менее не порвавшей связей с первоосновой.

По общепринятой в теории права тенденции, административное право состоит из двух частей: Общей  и Особенной . Некоторые авторы, наряду с указанными частями выделяют и Специальную часть административного права .

Общая часть административного  права включает в себя общие для  государственной администрации  регулятивные и охранительные нормы  и поэтому в свою очередь делится  на две группы норм: общерегулятивные и общеохранительные. По сложившейся в течение десятилетий традиции в рамках Общей части административного права выделяются нормы и институты, определяющие:

• предмет и метод правового регулирования отрасли;

• характеристику административно-правовых норм;

• особенности административно-правовых отношений;

• иерархию источников административного права;

• статус участников административно-правовых отношений;

• основу организации и деятельности органов исполнительной власти;

• формы и методы реализации исполнительной власти, в том числе правовые акты управления;

• механизм обеспечения законности в сфере исполнительной власти, в том числе порядок обжалования неправомерных действий;

• вопросы административной ответственности и административного принуждения .

Следует отметить, что некоторые  авторы  содержание Общей части  административного права описывают  следующим образом:

— административно-правовой статус индивидуальных субъектов;

— административно-правовой статус государственных органов;

— административно-правовой статус иных коллективных субъектов;

— формы и методы государственного управления;

— способы обеспечения  законности и дисциплины в государственном  управлении;

— административное принуждение;

— административная ответственность;

— административно-процессуальное право (в литературе по административному  праву данный институт часто называют «административный процесс» ).

Особенная часть состоит  из специальных регулятивных и охранительных  норм права, которые действуют в  отдельных сферах функционирования административной власти. Структура  Особенной части административного  права обусловлена отдельными сферами  государственного управления. В частности, выделяют:

• управление экономической сферой, которая, в свою очередь, подразделяется на управление государственным имуществом; общие вопросы управления предпринимательской деятельностью; управление антимонопольной деятельностью; управление промышленностью; управление сельским хозяйством; управление транспортом; управление связью; управление жилищно-коммунальным хозяйством и т.п.;