Проблемы коррупции в государственных органах: технологии противодействия

Проблемы  коррупции в государственных  органах: технологии противодействия 

Проблема  масштабной коррупции, характеризующаяся  многообразием и высокой организованностью  ее форм (подкуп, лоббизм, повальное  мздоимство, олигополия, политическая и транснациональная коррупция, завуалированные хищения и злоупотребления, совершаемые чиновниками, и т.п.) - вот с чем столкнулась Россия на пути к интеграции в мировое  сообщество. В нашей стране появились  социальные "болезни" высокоразвитых стран, в отношении которых они  уже накопили опыт противодействия  и к которым нам необходимо выработать собственный национальный "иммунитет", иначе Россия лишится  своей экономической и внешнеполитической независимости и влияния.

 Проблема  создания правовой базы противодействия  коррупции выдвигается в число  первоочередных, и поэтому ее  анализ является исходным фактором  для определения правомерности  введения и использования антикоррупционных технологий в системе государственной службы.

 Антикоррупционная политика, считают авторы статьи, должна представлять собой комплекс мер и процедур, применение которых именно в совокупности принесет ожидаемый положительный результат. Необходимым представляется создание независимого органа для проведения антикоррупционной политики на уровне Российской Федерации и органов в субъектах РФ с наделением их особыми полномочиями. 

Материал  подготовили:

С.В. КОДАН, зав. лабораторией антикоррупционных исследований НИИ государственного управления УрАГС, зав. кафедрой теории и истории государства и права УрАГС, доктор юридических наук;

С.А. ИВАНОВА, зав. отделом правового обеспечения  госслужбы НИИ государственного управления УрАГС, кандидат юридических наук, доцент;

Р.С. ТАРАБОРИН, ст. научный сотрудник отдела правового  обеспечения госслужбы НИИ государственного управления УрАГС, кандидат юридических наук;

О.А. БЛАГИНИНА, соискатель УрАГС;

С.М. КУДАШЕВ, аспирант УрАГС;

С.А. ДЕНИСОВ, доцент кафедры публичного права  Гуманитарного университета (Екатеринбург), кандидат юридических наук.

Материал  публикуется по результатам научно-исследовательской  работы в рамках договора с Российской академией государственной службы при Президенте РФ. 

введение

Активные  преобразования в России начала 1990-х  гг. не только привели к коренным изменениям в ее политической системе, но и изменили механизм государственного управления. Несмотря на провозглашение принципов демократического общественного  устройства, в нашей стране так  и не завершилось формирование многих государственных и общественных институтов.

Причинами этого явились не только просчеты проводимых реформ и борьба между  старой и нарождающейся общественной элитой. Отставанию в развитии также  способствовало возникновение и  развитие в российском обществе ряда крайне социально опасных явлений: организованная преступность, бюрократизм, коррупция буквально захлестнули  формирующуюся российскую систему  государственных органов управления, деформировали не только ее структуру, но и "кадровый ресурс". Это привело  к созданию слабого, малоэффективного механизма государственного управления, власть которого стала средством  удовлетворения личных и клановых интересов  отдельных групп государственных  служащих, произошло их сращивание как с представителями бизнеса, так и с организованной преступностью.

Эти проблемы особенно актуализировались в последние  пять лет в условиях попыток государственной  власти и ее верховных институтов провести конкретные мероприятия по укреплению государственности, наведению  порядка в системе государственного управления, "разъединению" государственного управления и предпринимательской  деятельности. В условиях слияния  чиновничества и представителей бизнеса коррумпированность государственного аппарата стала серьезной угрозой  для обеспечения стабильности и  развития России.

Проблема  масштабной коррупции, характеризующаяся  многообразием и высокой организованностью  ее форм (подкуп, лоббизм, повальное  мздоимство, олигополия, политическая и транснациональная коррупция, завуалированные хищения и злоупотребления, совершаемые чиновниками, и т.п.) - вот с чем столкнулась Россия на пути к интеграции в мировое  сообщество. В нашей стране появились  социальные "болезни" высокоразвитых стран, в отношении которых они  уже накопили опыт противодействия  и к которым нам необходимо выработать собственный национальный "иммунитет", иначе Россия лишится  своей экономической и внешнеполитической независимости и влияния.

В последнее 10-12 лет в России наблюдается превалирование неформальных способов регулирования  общественных отношений, что во многом является следствием воздействия коррупции  на природу властных отношений. В  этой связи необходимость исследования явления коррупции очевидна, для  чего уместно объединить усилия специалистов различных областей науки, работающих над данной проблемой: политологов, социологов, правоведов, философов  и др.

Современные возможности российского общества и государства (правовые, организационные, идеологические, материальные и т.д.) в противостоянии коррупции крайне ограничены, так как до настоящего времени этой проблеме в нашей  стране не уделялось достаточного внимания. Несмотря на серьезность ее социальных последствий и многообразие форм проявления, в России не велось необходимых  комплексных исследований в данной области.

Следствием  этого явилось упрощенное представление  о коррупции. Представления о  ней формируются лишь по отдельным  ее формам (взяточничество, подкуп). Это  не раскрывает сути коррупции как  явления, ее механизма негативного  воздействия на государственные  и социальные институты. Отсутствие теоретического осмысления данной проблемы породило множество неверных подходов к ее практическому решению, не принесших  ощутимых результатов.

По своей  природе коррупция представляет собой социально-правовое явление, обуславливающее необходимость  борьбы с ней различными методами и средствами, в том числе и  правовыми. Сказанное объясняется  двумя причинами. Во-первых, тем, что  коррупция деформирует существующие легальные методы и механизмы  управления общественными процессами и влечет антисоциальные последствия. Во-вторых, деятельность участников коррупционных отношений неправомерна, поэтому важнейшие свойства права, его формальная определенность, нормативность, государственная гарантированность, системность при умелом и последовательном их использовании способны надежно противостоять неписаным теневым правилам.

Кроме того, коррупция разлагающе воздействует на такие важнейшие сферы общественных отношений, как власть и собственность. Именно в этом коренится ее общественная опасность и вредность. Рост коррупции, изменение ее форм - не только российская, но и мировая тенденция. Отсюда ее изучение - остроактуальная и вместе с тем сложная и практически  значимая проблема. 

состояние коррупции в органах государственной  власти

Коррупция встречается на различных уровнях  властных структур и практически  во всех секторах государства. В России, как свидетельствуют исследования, практически нет государственных  структур, неподверженных коррупции. Согласно данным социологических исследований, к наиболее коррумпированным государственным  органам относятся: таможенные и  налоговые органы, ГИБДД и вообще правоохранительные органы, суды и  прокуратура, организации, связанные  с распределением имущества, собственности, природных ресурсов, электроэнергетика, вузы и др. Несколько менее коррумпированными  признаны: армия и военные комиссариаты, министерство финансов, крупные государственные  компании и банки, больницы и органы здравоохранения, местные органы управления.

При получении  паспорта, водительских прав, устройстве детей в престижные школы и  т.д. граждане попадают в ситуацию, когда  нужно заплатить взятку в среднем  один-три раза в год. Для особой категории граждан - предпринимателей дача взятки является ежедневной реальностью, с которой связаны посещение  налогового инспектора, СЭС, инспектора пожарной охраны, перевод квартиры в нежилой фонд, оформление грузов на таможне, участие в тендере  и т.п. Чиновники, чаще среднего и  нижнего уровня, несмотря на привилегированность  своего положения, тем не менее иногда также вынуждены, как все, давать взятки, оказывать "внимание" и  взаимные услуги. Очевидно, коррупция  также имеет место на высшем административном уровне при заключении крупных контрактов, распределении квот на импорт и регулировании  естественных монополий.

Вероятность поимки с поличным и наказания (как  человека, предлагающего взятку, так  и чиновника, получающего взятку) также влияет на уровень коррупции. Из результатов экономического анализа  законов следует, что люди всегда взвешивают ожидаемые выгоды и возможные  издержки (вероятность быть пойманным  и наказанным), связанные с нарушением закона. Нарушители осознают малую  вероятность быть уличенными или, в  случае задержания с поличным, быть наказанными, так как они уверены  в том, что сама система правосудия является коррумпированной.

Вероятность коррупции особенно повышается, когда  уровень заработной платы государственных  служащих не сопоставим с уровнем  заработной платы в частном секторе (например, чиновники низшего уровня таможенных органов). При мизерной оплате труда государственных служащих многие чиновники будут стремиться обеспечить для себя более высокий  уровень жизни за счет незаконных вознаграждений. Увольнение с низкооплачиваемой  государственной должности из-за коррупционных действий не является серьезным риском, если существует легальная возможность получить более высокооплачиваемые должности  в частном секторе. Однако простое  повышение оплаты труда государственным  служащим не обеспечивает автоматического  снижения уровня коррупции. Реформа  оплаты должна быть включена как элемент  в комплексную программу противодействия  коррупции.

В настоящее  время формы коррупционных правонарушений не получили достаточного теоретического обоснования. Сегодня этот процесс  еще находится в стадии становления. Условно можно выделить три группы причин коррупции: экономические; правовые; социально-нравственные.

Среди экономических причин выделяются: крайне низкие зарплаты государственных служащих, сложная система прохождения  разрешительных процедур, отсутствие прозрачности тендеров, нежелание или  боязнь бизнесменов добиваться их прозрачности, неисполнение существующего законодательства, высокие налоги и отсутствие общественного  контроля.

Среди причин, касающихся государственно-правового  регулирования: несовершенство законов, общая слабость органов государственной  власти, попустительство властей  по отношению к коррупции, круговая порука чиновников и неэффективность  механизмов защиты государственной  власти от коррупции.

Среди социально-нравственных причин можно  выделить: традиционный для нашей  страны способ решения проблем, круговая порука взяткодателей и взяткополучателей, правовая неграмотность населения, преступное бездействие и нежелание  граждан отстаивать свои права и, нередко, невозможность их реальной защиты при круговой поруке, царящей  в государственных структурах.

Важной  причиной коррупции является и отсутствие реальной борьбы с этим явлением, несмотря на обилие широковещательных программ и заявлений по этому поводу. Что  касается усилий правоохранительных, судебных, финансовых органов, органов  юстиции и других центральных  органов, то грустная правда состоит  в том, что эти организации  составляют звено в общей цепочке  коррупции, и антикоррупционные меры часто противоречат личным и групповым интересам работающих в них чиновников.

На основе имеющихся данных можно предположить, что коррупция в государственных  органах имеет тенденцию не только к разрастанию, но и к институционализации  и легализации. Имея возможность  устанавливать регуляции, не предусмотренные  законодательством, государственные  структуры зачастую строят свои внутренние структуры и процедуры таким  образом, чтобы иметь возможность  взимать всевозможные дополнительные доходы от деятельности различного рода в виде сборов, пошлин, а также  теневых выплат.

Приведенные ниже данные свидетельствуют о достаточно широкой распространенности коррупционных  проявлений, которые характеризуют  деятельность государственного аппарата и его учреждений (см. табл. 1).  

Интересны и формы проявления коррупции, которые  отражают широкий спектр коррупционных  проявлений через их восприятие гражданами в результате опросов (см. табл. 2).