Бюджет развития

      В современных условиях особую сложность  представляет разработка структурной  политики в рамках реализации бюджета  развития. С одной стороны, бесспорна  важность выработки системы стратегических и отраслевых приоритетов, обеспечения долгосрочных целей развития народнохозяйственного комплекса. С другой — слабость кредитно-финансовой сферы, дефицит инвестиционных ресурсов диктуют необходимость отбора производств, ориентированных на текущий стабильный спрос, обеспечивающих быстрый оборот капитала, получение наибольшей отдачи в единицу времени (легкой и пищевой промышленности спроса, сферы услуг).

      Оба направления инвестирования реального  сектора экономики, надо полагать, будут  активно развиваться во взаимодействии. При этом долгосрочные стратегические проекты должны осуществляться при  преобладающей финансовой поддержке государства, а легкая, пищевая промышленность и другие отрасли с быстрым оборотом капитала и невысокими рисками — в основном за счет частного капитала.

      Спрос «потребительских» отраслей на высокотехнологичную  продукцию машиностроения обеспечит  загрузку его мощностей, а собственные  разработки машиностроительного комплекса  благодаря мультипликативному эффекту  будут способствовать развитию на более высоком качественном уровне производства потребительских товаров.

      В целом идеология построения бюджета  развития, как и всей инвестиционной программы, исходит из необходимости  с помощью рыночных рычагов и  при государственном участии задействовать возможно больший объем потенциальных финансовых ресурсов и ранее накопленного бездействующего либо недостаточно эффективно используемого натурального капитала (простаивающие и недогруженные мощности, недостроенные и нереализованные объекты, незанятые рабочие места, невостребованный научно-технический потенциал). Объем привлеченных средств на рубль бюджетных средств — важный оценочный индикатор эффективности бюджета развития.

2. Правовая основа бюджета развития

      До  разработки Бюджетного кодекса в России не существовало кодифицированного акта, регулирующего бюджетные правоотношения, а Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (1991 г.) и Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов органами государственной и исполнительной власти...» (1993 г.) не соответствовали действующей Конституции РФ и потребностям российского государства на современном этапе. Правовые и организационные основы формирования и расходования средств бюджета развития в Российской Федерации были определены Федеральным законом от 26.11.98 N 181-ФЗ «О бюджете развития Российской Федерации» (1998). Федеральный закон определял правовые и организационные основы формирования и расходования средств федерального бюджета, предназначенных для осуществления на конкурсной основе государственной поддержки инвесторов, финансирующих высокоэффективные инвестиционные проекты, либо путем предоставления им государственных гарантий, либо путем непосредственного выделения им средств на условиях возвратности, платности и срочности. В этом законе были указаны, с одной стороны, целевые источники бюджета развития РФ: внутренние и внешние заимствования РФ на инвестиционные цели; часть доходов федерального бюджета от использования и продажи имущества, находящегося в федеральной собственности; доходы федерального бюджета от использования и приватизации объектов федеральной собственности, созданных в результате финансирования инвестиционных проектов за счет средств бюджета развития; доходы федерального бюджета от ранее осуществленных на условиях возвратности, платности и срочности бюджетных инвестиций; отчисления части поступлений в федеральный бюджет от размещения государственных ценных бумаг в доле, устанавливаемой федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год; 50% средств, образовавшихся от превышения фактически поступивших доходов от внешнеэкономической деятельности над установленными по этой статье суммами доходов в федеральном бюджете на очередной финансовый год; а с другой —  основные направления расходов федерального бюджета на финансирование инвестиционных и инновационных деятельности и других затрат, направленных на расширенное воспроизводство и осуществляемых в рамках бюджетного процесса.

      Конкретные источники бюджета развития РФ на каждый год устанавливались соответствующими федеральными законами о федеральном бюджете. Денежные средства бюджета развития согласно закону аккумулировались на специальных счетах Главного управления Федерального казначейства Минфина РФ в учреждениях Банка России. Федеральный закон определял направления расходования средств.

      В основу механизма реализации бюджета  развития были заложены принципы, предусматривающие  процедуры первоначального отбора инвестиционных проектов и выбора на основе конкурса тех проектов, реализации которых государство будет оказывать поддержку на возвратной, срочной и платной основе. Управление бюджетом развития осуществлялось Правительством РФ (через Министерство экономического развития и торговли РФ). Таким образом, Федеральный закон «О бюджете развития Российской Федерации» определял порядок формирования и расходования средств бюджета развития лишь в самых общих чертах. Законодательные акты субъектов РФ и органов местного самоуправления, как правило, воспроизводили недостатки, присущие федеральному законодательству в этой области.

      Один  из главных недостатков закона —  недифференцированный подход к бюджету  развития. Бюджет развития по своей  природе должен иметь отличные от бюджета текущих доходов и  расходов источники поступления и направления расходования средств. Ещё в дореволюционной России признавалась продуктивность подобного подхода к организации бюджетного процесса. Раздельное планирование текущих и капитальных расходов бюджета применяется на практике во всем цивилизованном мире и доказало свою жизнеспособность в крупнейших мегаполисах. Такая практика используется в Нью-Йорке, Токио, Берлине, Торонто, Сиднее и многих других экономически развитых городах мира.

      Поучителен  опыт Нью-Йорка по формированию сбалансированного бюджета. Доходы бюджета этого города образуются на 60 % за счет местных налогов. Помощь штата составляет 20 %, федерального правительства — 10 %, прочие источники — 10 %. Ставки всех налогов, кроме налога на недвижимость, устанавливаются городским Советом ежегодно с таким расчетом, чтобы доход от этого налога покрывал разность между необходимыми расходами бюджета и доходами от фиксированных налогов. Это значит, что в процессе формирования бюджета заложен механизм его автоматической балансировки.

      С принятием Бюджетного кодекса (1998 г.) в российском законодательстве впервые  появилось легитимное определение  бюджетного обязательства и лимита бюджетных обязательств. Статья 67. Главы 10 БК РФ определяет капитальные расходы  бюджетов как часть расходов бюджетов, обеспечивающую инновационную и инвестиционную деятельность, включающую статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации.

      Согласно  БК в составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован  бюджет развития. Порядок и условия  формирования бюджета развития определяются федеральным законом.

      Под капитальными расходами бюджетов понимается часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая расходы, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой (включая расходы на приобретение акций действующих организаций), средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и другие расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности, соответственно, РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов РФ.

      Основной  целью капитальных расходов бюджетов БК называет развитие имущественной  основы государства и местного самоуправления. Имущественную основу РФ составляют объекты недвижимости, средства производства и иные вещи, принадлежащие ей на праве собственности и предназначенные для обеспечения реализации функций РФ и решения стоящих перед ней задач, а также имущественные права, в том числе выраженные в ценных бумагах, принадлежащие ей и осуществляемые в тех же целях. Имущественную основу субъектов РФ и местного самоуправления составляет принадлежащее им имущество, которое используется ими для реализации своих функций.

      Достижение  данной цели позволяет обеспечить расширенное  воспроизводство в рамках РФ, ее субъектов и муниципальных образований соответственно.

      Для достижения указанной цели комментируемая статья предусматривает следующие  средства:

1) инвестиционная  деятельность, предполагающая размещение  инвестиций в форме капитальных вложений;

2) инновационная  деятельность;

3) создание за  счет средств РФ, ее субъектов  и муниципальных образований  новых объектов недвижимости, оборудования, иных средств производства и  вещей длительного пользования; 

4) приобретение  в собственность РФ, ее субъектов и муниципальных образований объектов недвижимости, оборудования, иных средств производства и вещей длительного пользования;

5) капитальный  ремонт принадлежащих РФ, ее субъектам  и муниципальным образованиям  объектов недвижимости, оборудования, иных средств производства и вещей длительного пользования [10].

      Инвестиционная  деятельность государства и местного самоуправления, предполагающая размещение инвестиций в форме капитальных  вложений, представляет собой деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти РФ, ее субъектов, а также местного самоуправления, направленную на вложение бюджетных средств в основной капитал (основные средства) действующих и вновь создаваемых юридических лиц, в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих производств, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты в целях получения в дальнейшем прибыли и иного общественно-полезного эффекта.

      В РФ инвестиционная деятельность регулируется рядом федеральных законов, среди  которых следует отметить:

1) Закон об  инвестиционной деятельности, осуществляемой  в форме капитальных вложений;

2) Закон о  защите прав и законных интересов  инвесторов на рынке ценных бумаг.

      Названные законы в первую очередь призваны защитить интересы частных инвесторов. Но они также могут применяться  и в том случае, когда в роли инвестора выступает государство  или муниципальное образование, однако с ограничениями, установленными БК РФ (см. ст. 76, 77, 79, 80 БК РФ). Как правило, затраты на инвестиционную деятельность отражаются в бюджете развития и осуществляются в соответствии с утвержденными инвестиционными программами.

      Инновационная деятельность предполагает организацию разработки и внедрения в практическую деятельность нововведений в области науки, техники, технологий, организации труда и управления, основанных на использовании достижений науки и передового опыта и направленных на использование в различных областях и сферах деятельности в целях достижения общественно-полезного эффекта.

      Инновационные программы являются разновидностью инвестиционных программ. Их особенность  состоит в том, что они предполагают расходование бюджетных средств  на достижение общественно полезного эффекта в наукоемких областях производства.

      За  последнее время Правительством РФ предпринимался ряд мер, направленных на развитие инновационной деятельности в РФ. В этих целях были приняты  следующие постановления Правительства  РФ:

1) о комплексе мер по развитию и государственной поддержке малых предприятий в сфере материального производства и содействию их инновационной деятельности;

2) о создании  условий для привлечения инвестиций  в инновационную сферу; 

3) о первоочередных  мерах по развитию и государственной поддержке инновационной деятельности в промышленности;

4) о Федеральном  фонде производственных инноваций. 

      Участвуя  в инвестиционных и инновационных  программах, государство и местное  самоуправление приобретают имущественные  права, как правило, выраженные в ценных бумагах, которые позволяют им оказывать воздействие на те организации, которым была оказана поддержка в форме инвестиций. При участии в инновационной деятельности государством и муниципальными образованиями могут также приобретаться права патентодержателя на соответствующие изобретения, полезные модели, рационализаторские предложения и промышленные образцы.

Государство и  местное самоуправление для реализации своих функций и решения стоящих  перед ними задач испытывают потребность в объектах недвижимости, оборудовании, иных средствах производства и вещах длительного пользования. Названная потребность может быть удовлетворена двумя способами - путем создания новых вещей и путем приобретения уже существующих вещей в собственность.

      Создание  новых объектов недвижимости, оборудования, иных средств производства и вещей  длительного пользования осуществляется по заказу специально уполномоченных органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов  местного самоуправления, а также иных организаций на основании договора подряда для государственных нужд, к которому применяются положения о государственных контрактах (см. ст. 72 БК РФ и комментарий к ней).

      Приобретение  объектов недвижимости государством и  муниципальными образованиями осуществляется на основании договора продажи недвижимости, а иных вещей - на основании договора поставки для государственных нужд. Если государством или муниципальным образованием имущество приобретается в целях реализации своих функций и решения стоящих перед ними задач, то к соответствующим договорам купли-продажи также применяются положения о государственных контрактах (см. ст. 72 БК РФ и комментарий к ней).

      Государство и муниципальные образования  имеют также потребность в  поддержании уже имеющегося у них имущества в таком состоянии, которое бы позволяло использовать данное имущество в соответствии с его хозяйственным назначением. В этих целях такое имущество с определенной периодичностью должно проходить капитальный ремонт, который осуществляется на основании договора подряда для государственных нужд.