В основу управления государственным
долгом положены следующие принципы:
- безусловность - обеспечение точного и своевременного выполнения обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий;
- единство учета - учет в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления;
- единство долговой политики - обеспечение единого подхода в политике управления государственным долгом со стороны федерального центра по отношению к субъектам федерации и муниципальным образованиям;
- согласованность - обеспечение максимально возможной гармонизации интересов кредиторов и государства-заемщика;
- снижение рисков выполнение всех необходимых действий, позволяющих снизить как риски кредитора, так и риски инвестора;
- оптимальность - создание такой структуры государственных займов, чтобы выполнение обязательств по ним было сопряжено с минимальным риском, а также оказывало наименьшее отрицательное влияние на экономику страны;
- гласность - предоставление достоверной, своевременной и полной информации о параметрах займов всем заинтересованным в ней пользователям.
Понятие и содержание управления
государственной задолженностью может
быть определено достаточно многомерно.
Управление ею можно рассматривать как
в широком, так и в узком смысле. Под управлением
государственным долгом в широком смысле
понимается формирование одного из направлений
экономической политики государства,
связанной с его деятельностью в качестве
заемщика. Этот процесс включает:
- формирование государственной долговой политики;
- определение основных направлений и целей воздействия на микро- и макроэкономические показатели;
- установление возможности и целесообразности финансирования за счет государственного долга общегосударственных программ и другие вопросы, связанные со стратегическим управлением государственным долгом;
- установление границ задолженности.
Под управлением долгом в
узком смысле понимается совокупность
мероприятий, связанных с выпуском
и размещением государственных
долговых обязательств, обслуживанием,
погашением и рефинансированием
госдолга, а также с регулированием
рынка государственных ценных бумаг.
Процесс управления госдолгом
как в широком, так и в узком
смысле требует от государства системного
подхода и определяет многоплановый
характер регулирования существующей
задолженности. В понятие управления госдолгом
включают три взаимосвязанных направления
деятельности. Первое - это бюджетная политика
в части планирования объема и структуры
госдолга. Второе - это осуществление заимствований,
проведение операций с госдолгом, которые
направлены на оптимизацию его структуры
и сокращение расходов на его обслуживание.
Третье - это организация учета долговых
обязательств и операций с долгом, функционирование
платежной системы исполнения долговых
обязательств.
Таким образом, под государственным
долгом Российской Федерации понимаются
ее долговые обязательства перед
физическими и юридическими лицами,
иностранными государствами, международными
организациями и иными субъектами
международного права. Основания для
образования, формы и виды государственного
долга определены в Бюджетном
Кодексе Российской Федерации. Управление
государственным долгом осуществляется
с помощью основных методов управления
государственным долгом, и в его
основе лежат определенные принципы.
Глава 2. Управление
государственным внутренним долгом
РФ.
2.1 Анализ его динамики и структуры за
2010-2012 гг.
Рынок внутреннего долга
не может считаться уникальным явлением
в мировой практике - почти все
страны мира, где финансовая сфера
присутствует в более или менее
оформленном виде и имеются хотя
бы приблизительные очертания финансовых
рынков, выпускают государственные
ценные бумаги. Учреждение российского
рынка внутреннего долга было
призвано ликвидировать практику прямого
(эмиссионного) кредитования Центробанком
РФ Министерства финансов РФ. Одновременно
решалась задача создания значительного
по размерам рынка государственных
ценных бумаг, который характеризовался
бы высокой ликвидностью и низкими
рисками федеральных облигаций.
Развитие российского рынка внутреннего
долга было непосредственно связано
с эволюцией национальной финансовой
сферы, действиями денежных властей, как
в области осуществления макроэкономической
политики, так и в проведении чисто
рыночных преобразований. В результате
структура совокупного денежного
предложения стала менее ликвидной,
снизились темпы инфляции, прочие
сегменты национального рынка интенсивно
развивались.
Структура современного внутреннего
долга РФ состоит из:
- Облигаций федеральных займов с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД). Они имеют срок обращения 3 года и нулевой купон; могут быть в установленном порядке использованы на операции по погашению просроченной задолженности по налогам в федеральный бюджет, включая штрафы и пени, образовавшейся по состоянию на 1 июля 1998г. а также в целях оплаты участия в уставном капитале кредитных организаций;
- Облигаций федерального займа с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФД) со сроками обращения 4 и 5 лет выпускаются двенадцатью равными траншами с начислением процентного дохода начиная с 19 августа 1998 г. Купонным доход по данным облигациям начисляется начиная с 19 августа 1998 г. Размер купонного дохода составил 30% годовых в первый год после 19 августа 1998 г., 25% годовых - во второй, 20% - в третий, 15% - в четвертый, далее - 10 % годовых. Начиная со второго купона, выплаты купонных доходов производятся каждые три месяца.
- Государственных краткосрочных облигаций (ГКО) со сроками обращения 3, 6 и 12 месяцев. Выпускаются на безбумажной основе в виде записей на счетах «депо». Облигации не имеют купонов. Размешаются на аукционах с дисконтом от номинала. Первый аукцион по размещению трехмесячных ГКО прошел в мае 1993 г. на Московской межбанковской валютной бирже (ММВБ);
- Облигаций государственного сберегательного займи (ОГСЗ) сроком обращения 1 год. Объем выпуска - 10 трлн. руб. - разбит на транши по 1 трлн. руб. Номинал - 100 и 500 тыс. рублей. Выпускаются в бланковом виде на предъявителя с набором из четырех купонов, выплачиваемых ежеквартально. Размер купона определяется по последней официально объявленной ставке купонного дохода по ОФЗ-ПК плюс премия, устанавливаемая Министерством финансов РФ;
- Облигаций государственного нерыночного займи (ОГНЗ); выпускаются в бездокументарной форме; доход выплачивается в виде процента от номинальной стоимости, которую устанавливает Министерство финансов РФ при выпуске облигаций, но не реже одного раза в год;
- Облигаций внутреннего валютного займа (ОВВЗ). Выпущены в 1993 г. в счет погашения задолженности Банка внешнеэкономической деятельности СССР перед юридическими лицами. Валюта займа - доллары США. Номинал облигации - 1, 10 и 100 тыс. долл. США. Первоначальный объем выпуска - 7885 млн. долл. Пятью сериями со сроками погашения 1 год, 3 года, 6, 10 и 15 лет. В 1996 г. были сделаны дополнительные эмиссии на 1550 млн. долл. и на 3500 млн. долл. Выпускаются в бланковом виде с набором купонов; купонная ставка - 3% годовых выплачивается один раз в год .
Основное увеличение внутреннего
долга произошло в период 1993-98гг.,
когда бурно рос рынок государственных
ценных бумаг, выпускаемых для покрытия
дефицита бюджета. Тогда же задолженность
различных кредиторов перед Банком
России (в том числе возникших
до распада СССР) принималась на
государственный внутренний долг. Последовавшее
за кризисом 1998 г. некоторое снижение
в росте государственных заимствований
сменилось их активным ростом начиная
с 2003 г. Только за последние 3 года внутренний
долг увеличился на 1515,651 млрд. руб.
Анализ структуры внутреннего
долга можно провести по следующим
данным (таб. 1).
Государственный внутренний
долг РФ на 1.01.2011 года составил 2461,591 млрд.
руб. В структуре государственного долга
наибольшую его часть составляют:
ОФЗ-ПД - 1338,592 млрд. руб. (на 632,22
млрд. больше, чем на 01.01.2010 г )
ОФЗ-АД - 815,584 млрд. руб. (на 47,793
млрд. меньше, чем на 01.01.2010 г )
ГСО-ППС - 175,415 млрд. руб. (на 40
млрд. больше, чем на 01.01.2010 г )
В целом за год государственный
внутренний долг увеличился на 624,427 млрд.
руб.
Государственный внутренний
долг РФ на 1.01.2012 года составил 3546,435 млрд.
руб. В структуре государственного долга
наибольшую его часть составляют:
ОФЗ-ПД – 1823,701 млрд. руб. (на
485,109 млрд. больше, чем на 01.01.2011 г)
ОФЗ-АД – 1079,584 млрд. руб. ( на
264 млрд. больше, чем на 01.01.2011 г )
ГСО-ППС - 421,150 млрд. руб. (на 245,735
млрд. больше, чем на 01.01.2011 г)
В целом за год государственный
внутренний долг увеличился на 1084,844 млрд.
руб.
Государственный внутренний
долг РФ на 1.12.2012 года составил 3977,206
млрд. руб. В структуре государственного
долга наибольшую его часть составляют:
ОФЗ-ПД – 2161,072 млрд. руб. (на
337,371 млрд. больше, чем на 01.01.2012 г)
ОФЗ-АД - 1048,584 млрд. руб. (на 31
млрд. меньше, чем на 01.01.2012 г)
ГСО-ППС - 545,550 млрд. руб. (на
124,4 млрд. больше, чем на 01.01.2012 г)
В целом за год государственный
внутренний долг увеличился на 430,771 млрд.
руб.
2.2 Основные
способы погашения внутреннего долга.
Для того чтобы последствия
роста внутреннего долга для страны не
стали слишком тяжелыми правительство
должно предпринимать определенные меры
по управлению долгом. Это могут быть,
во-первых, инфляция, во-вторых, введение
специальных налогов и, в-третьих, секвестирование
бюджета. Если государство финансирует
дефицит бюджета путем выпуска денег,
то это приводит к инфляции. Она обесценивает
номинальный внутренний долг и процентные
выплаты по нему. Более того, высокие темпы
инфляции могут сделать процентные ставки
по государственным ценным бумагам даже
отрицательными. Однако такой ход событий
может привести к гиперинфляции, которая
разрушительная для экономики страны.
Следует учитывать также, что значительная
доля государственного долга сейчас представлена
краткосрочными государственными бумагами,
а в условиях инфляции при каждом новом
выпуске государственных бумаг ставка
дохода будет возрастать. Получили распространение
также ценные бумаги с плавающей процентной
ставкой, которая изменяется при изменении
ставки ссудного процента или учетной
ставки. Это ограничивает возможности
инфляции.
Введение специальных
налогов или повышение налоговых
ставок позволит в краткосрочном
периоде увеличить доходы бюджета,
а значит, уменьшить государственный
долг. В долгосрочном временном интервале
это может привести к сокращению
производства, сужению базы налогообложения
и, следовательно, к уменьшению налоговых
поступлений в казну. В некоторых
случаях целесообразно прибегнуть
к сокращению государственных расходов
путем секвестирования. Секвестирование
-пропорциональное снижение расходов
(на 5 или 10,15% и т.д.) ежемесячно практически
по всем статьям бюджета до конца текущего
финансового года. Секвестированию не
подлежат защищенные статьи, состав которых
определяется высшими органами власти.
Существуют также статьи, секвестирование
которых невозможно (выплата процентов
по государственному долгу и др.). Например,
в США все федеральные расходы делятся
на две части - прямые (обязательные) и
дискреционные. К прямым относят те расходы,
которые регламентируются постоянно действующим
законодательством (пособие по безработице,
программы медицинского обслуживания
и т.д.). К дискреционным - расходы, которые
зависят от конкретного состояния дел
в экономике и ежегодно рассматриваются
и утверждаются конгрессом США. По данным
статьям Конгрессом устанавливается ежегодно
лимит расходов. Если фактические расходы
начинали превышать лимиты, то в действие
вступал механизм секвестирования, что
позволяло уменьшить бюджетный дефицит
и государственный долг.
Таблица 2. Структура государственного
долга РФ по срокам погашения, млрд. руб.
В сентябре 2012 г. Правительство
РФ рассмотрело долговую стратегию на
2012-2015 гг. В принципе документ сохраняет
ту позицию, которую Минфин выбрал ранее:
государственный долг Российской Федерации
и совокупный государственный долг должен
уменьшаться по отношению к ВВП, при этом
доля государственного внутреннего долга
должна расти.
2.3 Специфика управления
государственным долгом
Под управлением государственным
долгом понимается совокупность мероприятий
государства по выплате доходов
кредиторам и погашению займов, изменению
условий уже выпущенных займов, определение
условий и выпуску новых государственных
ценных бумаг.
Хотя и существует график
выплат госдолга, но управление реальной
динамикой долговых обязательств предполагает
контроль за двумя важнейшими показателями
- величиной государственного долга
и стоимостью его обслуживания. В
условиях экономического роста важны
не абсолютные их размеры, а доля государственного
долга в ВВП и соотношение
реального процента (стоимости обслуживания
за вычетом инфляционной составляющей)
и темпа экономического роста. В
настоящее время основными принципами
государственной политики РФ в области
внутренних заимствований являются следующие:
1. Замещение
государственного внешнего долга
РФ внутренними заимствованиями,
т.е. увеличение размеров государственного
внутреннего долга в ближайшие
годы будет обусловлено использованием
его на погашение внешнего долга.
2. Удлинение
сроков заимствования. В настоящее
время планируется отказаться
от краткосрочных (до 1 года) заимствований
и перейти на обслуживание
ценных бумаг, носящих средне-
и долгосрочный характер. Для
решения этой задачи доходность
краткосрочных ценных бумаг будет
сокращаться до 6,5% годовых, а среднесрочных
и долгосрочных повышаться - до 8,5
- 10,5%.
3. Повышение
уровня рыночной ликвидности
и расширение круга активных
инвесторов. Для этого совместно
Минфином РФ и Банком России
подготовлена Программа введения
института первичных дилеров
и эталонных выпусков на рынке
ГКО-ОФЗ. В частности, в настоящее
время предусматривается, что
одним из активных инвесторов
на рынке государственных ценных
бумаг должен стать Пенсионный
фонд РФ. С этой целью в 2004
г. было принято решение осуществить
первое размещение нового вида
государственных ценных бумаг - государственных
сберегательных облигаций - ГСО. Часть
этих бумаг будет использоваться для инвестирования
средств пенсионных накоплений.
Государственный внутренний
долг является важным инструментом перераспределения
доходов в обществе и мобилизации
временно свободных средств граждан
и хозяйствующих субъектов. С
его помощью государство может
регулировать многие экономические
процессы, включая уровень ссудного
процента, степень инвестиционной активности
и др.
Нельзя недооценивать
негативные последствия внутреннего
долга, потому что при определенных
условиях он может стать серьезной
проблемой для экономики страны.
Рассмотрим некоторые из самых ярких
проблем. Рост внутреннего долга
опасен для страны с низким уровнем
доходов, но следовательно, и сбережений.
Покупка населением, субъектами хозяйствования
государственных ценных бумаг является
альтернативой инвестированию свободных
денежных средств в производство.
Поэтому наращивание быстрыми темпами
выпуска государственных ценных
бумаг может привести к сокращению
основного капитала. Другая опасность
связана с тем, что государство,
продавая ценные бумаги, конкурирует
на рынке ссудного капитала с частным
сектором. В результате конкуренции
ставка ссудного процента повышается,
что ведет к совращению частных
инвестиций в экономику страны, чистого
экспорта и частично потребительских
расходов. Если долг растет медленнее,
чем объем валового внутреннего продукта,
то это означает уменьшение его доли в
национальном продукте. Если же темпы
роста внутреннего долга обгоняют темпы
роста валового внутреннего продукта,
то доля государственного долга в последнем
будет увеличиваться. Чтобы при этом его
последствия не стали слишком тяжелыми
для экономики, правительство должно предпринять
определенные меры по управлению государственным
долгом.