Вдосконалення управління комунальною власністю обласної територіальної громади в сучасній Україні

       Принцип унітарності. Його дотримання передбачає існування дворівневої системи державного управління: центрального рівня (органи центральної виконавчої влади і територіально відокремлені органи виконавчої влади) і місцевого рівня (органи місцевого самоврядування). Реалізується така модель шляхом поєднання централізованої та децентралізованої державної влади. Децентралізація управління –один з пріоритетів адміністративної реформи в Україні – передбачає підвищення ролі регіональних органів державної влади та місцевого самоврядування в здійсненні економічних і структурних реформ, диверсифікації економіки територій, управлінні державним та комунальним майном, розвитку міжрегіонального й транскордонного співробітництва, в інших сферах. Водночас посилюється роль держави у спрямуванні й координації діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування щодо забезпечення економічної безпеки держави, у фінансовій, соціальній, податковій, валютній політиці та інших сферах життєдіяльності суспільства.

       Принцип єдності вимагає утворення єдиного простору, що забезпечить рівні умови для розвитку соціальних та економічних процесів у регіонах. Реалізується цей принцип шляхом зміцнення й раціоналізації кредитно-грошової, бюджетно-фінансової, податкової, регуляторної та інших систем. Неможливо окремо розв’язати проблеми регіональної політики і проблеми організації центральної влади. Задача формування державної регіональної політики є загальнодержавною, вона не може не віддзеркалюватись на системі державного управління в цілому.

       Принцип субсидіарності націлює процес надання  громадських та державних послуг на максимальне наближення до рівня  їх споживання. Він має реалізовуватись  шляхом гармонізації розподілу повноважень  між рівнями виконавчої влади  та між виконавчою і самоврядною владами.

       Принцип системності вимагає комплексного підходу у вирішення питань збалансування державних, регіональних і місцевих пріоритетів, створення вичерпної і достатньої інфраструктури, механізмів узгодження й координації.

       Принцип партнерства передбачає інтегроване, багатостороннє, відкрите і справедливе визначення пріоритетів державної регіональної політики. Він реалізується завдяки налагодження співробітництва між органами виконавчої влади різного рівня, органами місцевого самоврядування, бізнес-асоціаціями і відповідними громадськими організаціями.

       Регіональна політика є складовою внутрішньої  політики держави в цілому. У ній  значною мірою відображається те, як центральна влада співпрацює із адміністративно-територіальними одиницями, регіональними елітами, в якому руслі вона спрямовує заходи щодо управління політичним, економічним, соціальним, етнокультурним розвитком територій. Отже, головним завданням державної регіональної політики є узгодження державних пріоритетів і місцевих програм соціально-економічного розвитку. На наш погляд, ключовим в цьому визначенні є термін “узгодження”. Розглянемо проблему узгодження державних і місцевих інтересів на трьох рівнях: інституціональному, територіальному і змістовному.

       Інституціональний рівень містить три проблеми. Перша – гармонійний розподіл повноважень між рівнями влади щодо питань розробки і впровадження державної регіональної політики. Друга – створення інституцій для реалізації визначеного кола повноважень у сфері регіонального соціально-економічного розвитку. Третя – розробка дієвих механізмів співпраці між всіма суб’єктами державної регіональної політики.

       Які шляхи розв’язання проблем інституціонального рівня можна визначити? Згідно з  концепцією адміністративної реформи  в Україні гармонізація розподілу повноважень має відбуватися шляхом раціонального поєднання функціонального і галузевого підходів. Світовий досвід свідчить про досить високу ефективність запровадження агентств регіонального розвитку як таких, що можуть стати одними з основних суб’єктів регіональних відносин (як з точки зору узгодження інтересів і розвитку міжрегіонального співробітництва, так і з точки зору маркетингу відповідних територій, підвищення інвестиційної привабливості, розвитку економічного потенціалу). Основним підходом до розбудови механізмів співпраці є поєднання централізації і децентралізації: органи державної виконавчої влади та їх територіальні представництва мають перебирати на себе переважно контрольні функції, в той час як власно виконавчі повноваження повинні зосереджуватись в органах місцевої влади.

       Територіальний  рівень містить щонайменше дві групи  проблем. Перша – раціоналізація адміністративно-територіального поділу. Друга – індексація потенціалу суб’єктів  адміністративного поділу.

       Головним  способом раціоналізації адміністративного поділу є зміцнення економічного, податкового і виробничого потенціалу територіальних утворень задля максимального їх самозабезпечення. Здається цілком правдоподібним, що будь-які управлінські реформи, більш або менш масштабні, будуть приречені на поразку без удосконалення адміністративно-територіального устрою України. Очевидною є складність цього питання. Інколи сама згадка про зміни границь адміністративних одиниць викликає у деяких представників регіонів різке заперечення, проте об'єктивні реалії вимагають поступових та водночас рішучих дій у цьому напрямі. Слід сподіватися, що рано чи пізно більшість зрозуміє просту тезу: провести демократичні реформи, спираючись на адміністративно-територіальний устрій, який сформувався і був ідеально пристосований до системи централізованого управління, неможливо.

       Рейтинг регіонів має вироблятися на основі методології індексації їх потенціалу. Такий підхід дасть можливість розробити  індикатори, за допомогою яких можна  оцінити успішність проведення регіональної політики. Цілі та завдання регіональної політики у кожній державі визначаються з урахуванням етапів її розвитку, соціально-економічної ситуації, існуючого державного та адміністративно-територіального устрою, інших обставин. Тому не може бути абстрактних цілей і завдань для регіональної політики держави взагалі.

       Змістовний  рівень. Зміст державної регіональної політики мають визначати головні  пріоритети, яких придержуватиметься влада стосовно розвитку окремих  територій. До них належать питання щодо державної підтримки, єдності державних соціальних стандартів у межах всієї території, змісту та механізмів бюджетно-фінансових відносин. Важливими є також стандартизація розробки місцевих програм розвитку і створення спеціального фонду регіонального розвитку. За таких умов діяльність органів державної влади, спрямована на адміністративно-економічну оптимізацію регіональної структури країни, відносин між центром і територіями з метою забезпечення збалансованого розвитку за рахунок максимально ефективного використання внутрішніх ресурсів і заохочення зовнішніх в умовах глобалізації міжнародної економіки, отримала б додаткового поштовху.

       Пріоритетним  є такі завдання. По-перше, це створення  і зміцнення єдиного економічного простору, забезпечення економічних, соціально-правових і організаційних засад державності. По-друге, це відносне вирівнювання або згладжування умов соціально-економічного розвитку регіонів. Завдання держави –зблизити рівні соціально-економічного розвитку регіонів, оскільки на засадах ринкової економіки ідеальне вирівнювання здійснити неможливо. Тому в державній політиці з'являється регіональний аспект. Далі йдуть пріоритети розвитку регіонів, які мають особливо важливе стратегічне значення для держави, а також оптимальне використання природних ресурсів, особливостей регіонів, екологізація регіональної, господарської діяльності.

       Принципово  важливий механізм вдосконалення управління територіями в Україні – система  між бюджетних взаємовідносин [6]. Регіональна фінансова політика, в першу чергу, передбачає створення нової системи фінансових відносин між центральним урядом та регіональними й місцевими владами. Відомо, що сьогодні ще зберігається стара централізована модель фінансових відносин між урядом, регіонами і місцевою владою. Це не дозволяє раціоналізувати бюджетний процес та відповідні процедури, застосувати сучасні підходи до структури бюджетів. Зокрема, неможливо розв’язати болюче питання відшкодування витрат за виконання делегованих повноважень. Тільки тоді, коли будуть відділені видатки і доходи громад, можливо буде створити механізм фінансування таких повноважень.

       Ще  одним стримуючим фактором у процесі  впровадження адміністративної реформи  є система вирівнювання, яку треба  створити для територіальних громад. Досвід усіх унітарних держав свідчить: в жодній з них регіональні органи не займаються фінансовим вирівнюванням стосовно комун, територіальних громад, муніципалітетів [32]. Тільки у федеративних країнах суб'єкти федерацій здійснюють функцію фінансового вирівнювання стосовно нижчих територіальних одиниць.  В Україні, згідно з Конституцією, створена така модель, за якою фінансовим вирівнюванням займаються області. З одного боку, обласні ради – це представницькі органи, які репрезентують спільні інтереси територіальних громад, а з іншого боку, вони мають здійснювати фінансове вирівнювання, що є державною функцією. Отже, виникає потреба вдосконалення механізмів фінансового вирівнювання.

       Зміцнення системи фінансового забезпечення територіальних громад дозволяє перейти  до визначення повноважень регіональних органів місцевого самоврядування. У першу чергу йдеться про вирішення такого принципового питання, як надання регіону власності. Адже територіальні громади мають комунальну власність, а регіони поки що своєї власності не мають. До речі, питання власності до кінця не розв'язані й стосовно громад. Поки територіальна громада не стане юридичною особою, вона не стане повноправним власником комунального майна. Сьогодні у нас юридичною особою є органи місцевого самоврядування, а не територіальна громада.

       Створення економічної та фінансової основи розвитку місцевого самоврядування неможливе  без:

• розробки системи розподілу фінансових ресурсів між державним бюджетом та бюджетами регіонів і територіальних громад на основі принципу розподілу їх функцій та компетенції;
• завершення формування власності територіальних громад (комунальної власності);
• законодавчого врегулювання правового режиму спільної власності територіальних громад;
• розробки й затвердження системи мінімальних соціальних стандартів державних і громадських послуг, що гарантовано фінансуються з державного та місцевого бюджетів;
• розробки прозорої системи визначення за формулою показників бюджету та розподілу трансфертів між бюджетами різних рівнів, яка базуватиметься на об'єктивних показниках і критеріях;
• розширення джерел власних доходів бюджетів адміністративно-територіальних одиниць та створення стимулів для збільшення доходів місцевих бюджетів.

       Стосовно  власності регіонів, то нею має  стати власність територіальних громад, яка забезпечує виконання  їхніх спільних функцій і управляється сьогодні обласними та районними  радами. За своєю природою це має бути неподільна власність, а не розпайована між громадами. У такий спосіб регіон отримає власні завдання. Спільні інтереси громад, які захищають обласні ради, будуть визнані як інтереси регіонів. Для фінансового забезпечення цих інтересів необхідно створити власну дохідну базу регіональних органів влади з урахуванням притаманних їм функцій.

       Це  створить зовсім іншу модель влади: зміняться  повноваження представницького органу на рівні регіону, а також роль і статус регіонального бюджету. Стосовно регіональних бюджетів слід застосувати таку саму модель фінансового вирівнювання, як і для бюджетів громад [6]. Таким чином, має існувати дві паралельних системи фінансового вирівнювання. Одна – для територіальних громад, інша – для регіонів. Система фінансового вирівнювання регіональних бюджетів має також включати коефіцієнти податкоспроможності й середньої податкоспроможності, фонди фінансового вирівнювання тощо. Очевидно, що вирівнювання регіональних бюджетів має забезпечуватись Мінфіном України.

       Вирішення питання гармонізації повноважень вимагає не просто їх розподілу між рівнями влади, а й здійснення певної уніфікації. Необхідність розробки на цій основі механізмів фінансування повноважень вимагатиме того, щоб у всіх суб’єктів фінансових відносин обов'язково були однакові повноваження, інакше потім не можливо буде перерозподілити фінансові ресурси між різними рівнями. Тим більше якщо за мету ставиться прозорість системи між бюджетних відносин, то трансферти для вирівнювання мають надаватися за конкретною формулою. Формула також передбачатиме уніфікацію як доходів, так і видатків для різних рівнів влади. 

    1.2. Проблеми права  комунальної власності  територіальних громад  в Україні

    Проблема  формування та розвитку муніципальної  економіки в державі – одна з найактуальніших сьогодні серед комплексу економічних питань. Це пов'язано, передусім, з відродженням у країні інституту місцевого самоврядування. Міста, селища, села дістали можливість проводити незалежну від держави економічну політику, що в період ринкових перетворень, кризи та інфляційних процесів є дуже важливим фактором. Але водночас більша самостійність у проведенні соціально-економічної політики вимагає від місцевих органів влади максимального застосування власних сил, можливостей та ресурсів. А для цього необхідно створювати та розвивати власну матеріально-фінансову базу[2].