Субъекты РФ: виды и правовой статус

Часть 2 статьи 65 Конституции РФ предусматривает принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта. Более детально данные процедуры регламентирует ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 года[18].

Согласно этому ФКЗ принятие в Российскую Федерацию нового субъекта — процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к России иностранного государства или его части, а образование в составе России нового субъекта - процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в соответствии с указанным федеральным конституционным законом и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части.

Принятие в РФ субъекта требует соблюдения следующих условий:

    в качестве нового субъекта может быть принято иностранное государство или его часть;

    принятие в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию России и данного иностранного государства, в соответствии с международным договором о принятии в РФ в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, заключенным РФ с данным иностранным государством;

    в случае принятия в качестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, если международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области;

    в случае принятия в качестве нового субъекта только части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа в соответствии с международным договором.

Инициатором предложения о принятии в РФ в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора является это иностранное государство. Президент РФ после поступления предложения уведомляет о нем Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации. Международным   договором   могут   быть   урегулированы   сле­дующие вопросы: наименование и статус нового субъекта Федерации, порядок приобретения гражданства РФ гражданами иностранного государства, правопреемство в отношении членства иностранного государства в международных организациях, действие законодательства РФ на территории нового субъекта Федерации и т.п.

По отдельным во­просам, связанным с принятием нового субъекта, РФ и данным иностранным государством могут быть подписаны специальные протоколы. После подписания международного договора Президент РФ обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции России данного международного договора.

Если КС РФ признает международный договор соответствующим Конституции, то указанный международный договор вносится в Госдуму на ратификацию. Одновременно с международным договором в Госдуму вносится проект ФКЗ о принятии в Российскую Федерацию нового субъекта. Этот проект должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых новый субъект должен быть интегрирован в эконо­мическую, финансовую, кредитную и правовую систему, в систему органов государственной власти РФ. Проект указанного ФКЗ может содержать и другие положения, вытекающие из международного договора и протоколов к нему.

Как уже говорилось выше, расширение РФ возможно путём присоединения к ней в качестве субъектов федерации иностранных государств или их частей согласно свободному волеизъявлению народов, проживающих на этих территориях, и при заключении международных договоров с этими государствами. В связи с крайне малой вероятностью осуществления последнего условия применительно к части иностранного государства, реальное расширение России возможно только за счёт независимых государств, в том числе территорий, которые могут когда-либо получить такой статус. Из соседних с Россией государств, стремящимися к интеграции с ней, включая непризнанные (частично признанные), Белоруссия и Абхазия не изъявили желания стать субъектами Российской Федерации, а Южная Осетия хотя и проявляла такое намерение, но в ближайшие годы Россия вряд ли пойдет ей навстречу, потому как независимость ее признало лишь 4 государства[19].

Образование же в составе России нового субъекта требует следующих условий:

    образование нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Федерации;

    образование нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов Федерации, территории которых подлежат объединению;

    изменение наименования субъекта, предусмотренное частью 2 статьи 137 Конституцией РФ, не влечет за собой образование в составе Российской Федерации нового субъекта. Новое наименование субъекта включается в текст статьи 65 Конституции РФ.

Инициатива же образования нового субъекта принадлежит субъектам РФ, на территории которых образуется новый субъект. Предложение об образовании нового субъекта направляется Президенту РФ. Предложение должно быть обосновано, и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием нового субъекта. В качестве сопроводительных материалов одновременно пред­ставляются: предложения о правопреемстве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов Федерации, предложения о действии законов и иных нормативных актов заинтересованных субъектов на территории нового субъекта, сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов заинтересованных субъектов по вопросу об образовании в составе Федерации нового субъекта и т.п.

Президент РФ уведомляет о полученном предложении об образовании нового субъекта Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.

Вопрос об образовании в составе России нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов Федерации. Если вопрос об образовании нового субъекта не  получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов Федерации, то повторные референдумы могут проводиться во всех заинтересованных регионах независимо от результатов предыдущих референдумов по данному вопросу не ранее чем через год. Официальные данные о результатах референдумов заинтересованных субъектов по вопросу об образовании нового субъекта представляются Президенту РФ.

Проект ФКЗ об образовании нового субъекта может быть внесен в Государственную Думу, если на референдумах заинтересованных субъектов РФ были приняты соответствующие решения по вопросу об образовании нового субъекта. Проект указанного закона вносится Президентом РФ. Он должен со­держать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, положения о прекращении существования заинтересованного субъекта Федерации, а также заключительные и переходные положения.

Следует подчеркнуть, что в настоящее время набирает силу тенденция слияния субъектов РФ. Как правило, это происходит на территориях, где территориальные и другие факторы предопределяют слияние. Так, в результате местных референдумов в 2003 - 2005 гг. произошло объединение Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, а также Камчатской области и Корякского автономного округа. Новые субъекты РФ - Пермский край и Камчатский край были преобразованы с 1 декабря 2005 г. Следует ожидать движения в этом направлении и в других регионах РФ. 16 апреля 2006 года был проведён референдум по присоединению Усть-Ордынского Бурятского АО к Иркутской области. Объединение вступило в силу 1 января 2008 года. Также 11 марта 2007 года был проведён референдум по объединению Читинской области и Агинского Бурятского АО в единый Забайкальский край. Данное объединение вступило в силу с 1 марта 2008 года. Начата предварительная работа по объединению Архангельской области и Ненецкого АО, возможные названия нового субъекта — Поморский край, Архангельский край, Северный край[20]. Ведется также обсуждение возможности объединения Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Среди предлагаемых названий нового субъекта — Петербургская губерния, Невский край[21]. Слияния субъектов РФ, возможно, будет происходить и на уровне республик. Так возможно объединение Республики Татарстан, Кировской и Ульяновской областей в единый Казанский край. Данные изменения планируется внести только после президентских выборов в России весной 2012 года. Если это произойдёт, новый субъект РФ с населением около шести миллионов человек получит название «Казанский край». Доля татар, по предварительным оценкам, составит около 35-40 процентов[22]. Все это приведёт к постепенной централизации власти, а также приглушит сепаратистские тенденции, ликвидируя в названиях субъектах национальную основу.

Что же касается изменения статуса субъекта РФ, то согласно ч.5 ст.66 Конституции статус субъекта может быть изменен по взаимному согласию Федерации и субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. А как же изменяется статус автономного округа, входящего в состав края (области), необходимо ли для этого согласия края (области)? Ответ на этот вопрос дается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г.[23] по запросу о толковании ч.4 ст.66 Конституции, где говорится, что для изменения статуса автономного округа, входящего в состав края или области, не требуется согласия края (области). Причем в Конституции (ч.4 ст.66) упоминается о вхождении в состав края или области только автономных округов. Следовательно, любой вариант изменения статуса автономного округа, входящего в состав края (области), должен быть приобретением статуса субъекта, непосредственно входящего в состав Российской Федерации.

3

4. Предметы ведения и полномочия субъектов РФ

Понятие «предметы ведения» используется Конституцией РФ в двух значениях. Первое и основное значение связано с обозначением с помощью данной категории вопросов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Их перечень закреплен в главе 3 Конституции РФ - «Федеративное устройство», причем ст.71 и 72 посвящены исключительно данной задаче. В настоящее время в юридической науке предметы ведения анализируются именно в этом аспекте. Вместе с тем, категория «предметы ведения» рассматривается и в другом аспекте. Он связан с обозначением их как составной части понятия «компетенция» органа государственной власти

Компетенция государственного органа определяется через два ее элемента: предмета ведения и полномочия. Под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения. Конкретное полномочие органа государственной власти означает юридическое закрепленное за органом государства право и одновременно, как правило, обязанность принятия правовых актов и осуществление иных властных мер, направленных на решение конкретных задач и функций данного органа.

Разграничение предметов ведения - это вопрос об отношениях между Федерацией и ее субъектами, а вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов Федерации.

Таким образом, в предметах ведения выражаются и конкретизируются функции государства. Для более успешной реализации они могут быть распределены между государством в целом (Федерацией) и его составными частями (субъектами Федерации).

Конституция Российской Федерации, Федеративный договор и конституции республик в составе Российской Федерации, либо же уставы краев, областей, городом федерального значения, а также автономных округов и области определяют предметы ведения соответствующих перечисленных субъектов. Часть из них составляют предметы совместного ведения РФ и субъекта РФ. Эти вопросы решаются как федеральными, так и государственными органами субъектов.

Предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов можно условно разделить на пять групп:

      в области государственного строительства;

      в области законодательного регулирования;

      в области экономики и культуры;

      в области обеспечения прав человека, законности и правопорядка;

      в области международной и внешнеэкономической области.

В области государственного строительства в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся, прежде всего, обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесен большой круг вопросов законодательного регулирования. Предметами совместного ведения Российской Федерации и республик в ее составе являются кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура и нотариат, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Совместное регулирование в области административного, административно-процессуального, трудового, семейного, жилищного, земельного, водного и лесного права, принятие законов о недрах, об охране окружающей среды.

В области экономического и социально - культурного строительства к совместному ведению относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры. Также сюда можно отнести общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта. Органы государственной власти РФ и субъектов РФ совместно координируют вопросы здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, регулируют вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, осуществляют совместные меры по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и эпидемиями.

В совместном ведении РФ и республик находятся также защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка.

В случае если чрезвычайное положение вводится федеральными органами государственной власти на территории субъекта-республики, необходимо предварительное согласие органов государственной власти этой республики. Если обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения, затрагивают территорию только одной республики, чрезвычайное положение в этой республики может быть введено органами ее государственной власти с немедленным уведомлением Президента РФ и Федерального собрания РФ. Введение же чрезвычайного положения на территории остальных субъектов РФ осуществляется федеральными органами государственной власти с уведомлением органов государственной власти автономной области и автономных округов.