Земля как объект гражданского права

Небольшое число постановлений  Правительства РФ касается вопросов приватизации земель и реализации отношений  собственности. Среди них – постановления от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», от 4 сентября 1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса», постановление Совета Министров – Правительства РФ от 30 мая 1993 г. № 503 «Об утверждении Порядка купли-продажи гражданами Российской Федерации земельных участков»¹⁴.

1.3. Пути совершенствования  земельного законодательства в  Российской Федерации

Можно выделить основные пути совершенствования земельного законодательства в Российской  Федерации:

1. Развитие  конкуренции на рынке недвижимости

Основной обсуждаемой  идеей является развитие конкуренции  на рынке земли и недвижимости, уменьшение доминирования государства  в экономике, отделение административно-властных функций публичной власти по регулированию  оборота имущества от гражданско-правовых отношений по участию публичных  собственников в данном обороте  (разделение управленческой и хозяйственной деятельности). Органы государственной власти и органы местного самоуправления одновременно выступают как собственники земли и, следовательно, являются участниками гражданского оборота, с одной стороны, и выполняют публично-правовые функции по осуществлению властных управленческих полномочий на подведомственной территории в соответствии с конституционным и административным законодательством, с другой стороны¹⁵.

Таким образом, публичные  земельные собственники, являясь  участниками рынка, обладают возможностью также воздействовать на этот рынок  административными методами, что  нарушает положения Конституции  РФ о признании и равной защите частной, государственной и муниципальной  форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции  РФ) и Гражданского кодекса РФ о  равенстве правового положения  участников гражданского оборота (п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса РФ). Наличие доминирующего субъекта на земельном рынке и неравная защита публичной и частной собственности приводят к искажению экономических отношений в целом.

Механизмами решения поставленной проблемы должны являться:

1) антимонопольное регулирование  - как единый для всех хозяйствующих  субъектов механизм. Государственные  органы и органы местного самоуправления, осуществляя права акционеров, распоряжаясь  землей, осуществляя права собственников  унитарных предприятий, вступают  в коммерческие отношения в  качестве хозяйствующих субъектов;

2) доверительное управление  имуществом. Является наиболее очевидным  инструментом отрешения государственных  и муниципальных образований  от хозяйственной деятельности  при сохранении материальных  интересов в качестве выгодоприобретателей;

3) приватизация (продажа). Наиболее  традиционный способ ограничения «рыночной силы» госорганов.

2. Приватизация  земельных участков. Разграничение  государственной собственности  на землю

Земельный кодекс РФ, регулируя  вопросы приватизации земельных  участков, устанавливает два порядка  приватизации земельных участков:

• в отношении свободных земель - путем проведения торгов;
• в отношении земель, занятых зданиями, сооружениями, предприятиями, установлены иные правила, среди которых исключительное право на приватизацию земельного участка принадлежит собственнику предприятия, за исключением трех случаев: земельные участки изъяты из оборота, ограничены в обороте либо зарезервированы для государственных или муниципальных нужд, при этом цена выкупа земельного участка устанавливается в административном порядке органами власти субъекта РФ. Однако по информации, полученной из регионов, данные нормы Земельного кодекса РФ не исполняются по причине несовершенства процедуры разграничения государственной собственности на землю¹⁶.

Предлагается пересмотреть порядок разграничения государственной собственности на землю и отделить данные процессы от процедур приватизации земельных участков под предприятиями и иными зданиями и сооружениями. В предлагаемой схеме в качестве продавца земельного участка в любом случае должен выступать орган местного самоуправления, а дальнейшее перераспределение денежных средств, поступивших от продажи земельных участков, должно осуществляться в соответствии с бюджетным законодательством. При этом основной целью данной деятельности должна являться передача земельных участков в частную собственность и создание единых объектов недвижимости, а не формирование доходной части соответствующих бюджетов, исходя из того, что наполнение бюджетов всех уровней должно осуществляться в основном из налоговых поступлений, а не из арендных платежей за использование государственного и муниципального имущества субъектами частного бизнеса.

Наряду с проблемами разграничения  государственной собственности  на землю и приватизации земельных  участков присутствует проблема определения  разумности и достаточности нахождения в государственной собственности  земель, необходимых органам государственной  власти и органам местного самоуправления для исполнения ими своих публичных  полномочий. С этой точки зрения все государственные и муниципальные  земли могут быть поделены на 3 группы:

а) земли, используемые непосредственно  для исполнения властных полномочий и (или) для обеспечения их исполнения (земли Вооруженных Сил, земли  под объектами правоохранительных органов и т.д.). Такие земли  исключаются из оборота и не подлежат приватизации. Они могут находиться исключительно в публичной собственности  и предоставляться органам государственной  власти и органам местного самоуправления, а также государственным и  муниципальным учреждениям и  казенным предприятиям, созданным для  обеспечения реализации властной функции;

б) земли, находящиеся в  государственной или муниципальной  собственности, которые могут как оставаться у публичного собственника, так и быть приватизированы, но исключительно на конкурсах при соблюдении специальных условий (сохранение профиля деятельности объекта, тарификация стоимости услуг организаций, использующих данные земельные участки, и т.д.);

3. Повышение  роли муниципалитетов

В качестве ускорения процессов  приватизации можно предложить дополнительные механизмы стимулирования в виде установления для публичного собственника определенного срока, в течение  которого земли группы в) должны быть вовлечены в процесс приватизации. В случае невыполнения данного законодательного требования указанные земли подлежат принудительной продаже независимо от воли публичного собственника через законодательно установленного комиссионера (например, органы местного самоуправления) с последующим распределением затрат и доходов через межбюджетные отношения. Необходимо в целом увеличивать степень интереса органов местного самоуправления к участию в приватизационных и иных процессах в сфере земельных отношений.

4. Детализация  норм Земельного кодекса РФ

Кроме вышеперечисленных  проблем присутствует необходимость  детализации норм Земельного кодекса  РФ. Практика его применения показала наличие существенных пробелов в  Кодексе.

Комитетом ГД ФС РФ по собственности  совместно с Высшим Арбитражным  Судом РФ, регионами и муниципальными образованиями был проведен глубокий анализ существующих пробелов и противоречий в Земельном кодексе и в  результате данной работы разработан и внесен в Государственную Думу проект федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Данным законопроектом предлагается уточнить и детализировать ряд норм Кодекса, затрудняющих его применение. В настоящее время законопроект находится на рассмотрении Минэкономразвития России.

5. Кодификация  земельного законодательства

До введения в действие Земельного кодекса РФ нормы земельного права содержались в более  чем 200 федеральных законах. С принятием  Земельного кодекса ряд этих федеральных  законов признаны утратившими силу. Однако работа по приведению законодательных актов Российской Федерации в соответствие с Земельным кодексом РФ еще не закончена.

Глава 2. Правоотношения по владению, пользованию и распоряжению землей

2.1. Земля, как объект права собственности

По поводу распределения, использования и охраны земель между  органами власти, организациями и  частными лицами складываются определенные отношения, которые регулируются нормами  земельного права. Тем самым возникают  земельные правоотношения.

Под земельными правоотношениями понимаются урегулированные нормами  земельного права общественные отношения, участники которых являются потенциальными или фактическими носителями субъективных прав и обязанностей. Иными словами, это отношения, которые возникают, осуществляются, изменяются или прекращаются в соответствии с предписаниями  норм земельного права.

Права и обязанности участников и субъектов земельных правоотношений, предусмотренные нормами земельного права, составляют содержание земельных  правоотношений.

Земельные правоотношения можно  классифицировать на правоотношения:

• общие;
• собственности на землю;
• землепользования;
• государственного земельного управления и контроля;
• в области охраны земель;
• юридической ответственности.

В земельном праве можно  говорить о сложной структуре  понятия «объект земельных правоотношений».

Во-первых, принято говорить о совокупном объекте земельных  отношений. Таким объектом является земля. При этом земля определяется в первую очередь как природный объект и природный ресурс (ч.1 ст. 6 ЗК РФ).

В земельном законодательстве юридическое понятие земли раскрывается при помощи классификации земель на категории по признаку целевого назначения. Такая классификация дана в Земельном кодексе РФ в разделах, устанавливающих правовой режим различных категорий земель.

Во-первых, в соответствии со статьей 7 ЗК РФ все земли РФ делятся  на семь категорий и включают:

• земли сельскохозяйственного назначения - земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей;
• земли населенных пунктов- земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов;
• земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения- земли, которые расположены за чертой поселений и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, Земельный Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
• земли особо охраняемых территорий и объектов - земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим.;
• земли лесного фонда - лесные земли и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли;
• земли водного фонда - земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов;
• земли запаса- земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, за исключением земель фонда перераспределения земель, формируемого в соответствии со статьей 80 Земельного Кодекса.

Кроме того, различные категории  земель подразделяются еще на «подкатегории», в зависимости от целевого назначения. Так, например, земли сельскохозяйственного назначения, как земельная категория, в зависимости от целевого назначения могут использоваться для сельскохозяйственного производства, ведения садоводства и огородничества, ведения дачного хозяйства и жилищного строительства (в некоторых случаях), ведения фермерского хозяйства, ведения личного подсобного хозяйства.