Прокурор в гражданском процессе: роль, пределы участия, проблемные аспекты

Опротестовывает незаконные и необоснованные решения, определения и постановления суда, постановления судей;

Проверяет законность обращения к исполнению решений, определений и постановлений суда, опротестовывает незаконные действия судебного исполнителя;

Принимает меры в случаях, предусмотренных законом, к пересмотру решений, определений и постановлений по гражданским делам.

Предметом надзора являются не только решения, определения и постановления суда, но и все процессуальные действия, выполняемые как до судебного рассмотрения гражданского иска, так и в ходе рассмотрения дела. Прокурор, не имея ни какого личного интереса, а исходя из общегосударственных интересов, следит за тем, чтобы соблюдались требования гражданского и гражданско-процессуального законов, как составом судей, так и участвующими в деле лицами⁴.

Прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов в гражданском судопроизводстве является одной из существенных гарантий вынесения судами всех инстанций законных и обоснованных решений, определений и постановлений.

1.1. Возбуждение гражданского иска прокурором

В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Таким образом, в отличие от ст. 41 ГПК 1964 г. в новом Кодексе определен круг лиц, права и законные интересы которых защищает прокурор путем возбуждения дела. К их числу относятся:

1) граждане, которые не могут самостоятельно защитить свои интересы по ряду причин (здоровье, возраст, недееспособность и т.д.).

В ряде случаев в отдельных законах прямо указываются дела, которые вправе возбуждать прокуроры в интересах граждан. Так, в Семейном кодексе РФ оговорено право прокурора на возбуждение следующих категорий семейных дел: о признании брака недействительным (ст. 28); о лишении родительских прав (ст. 70); об ограничении родительских прав (ст. 73); о признании недействительным соглашения об уплате алиментов, нарушающего интересы получателя алиментов (ст. 102); об отмене усыновления ребенка (ст. 142). Это не означает, что прокурор не вправе возбуждать другие семейные дела, когда они подпадают под критерии ч. 1 ст. 45 ГПК, но такая оговорка, очевидно, означает важность именно этих дел для вмешательства прокурора;

2) неопределенный круг лиц. Защита данной категории лиц наиболее соответствует социальному назначению прокуратуры, в частности путем признания не соответствующими закону правовых актов, в том числе и нормативного характера. Нередко прокуроры оспаривают незаконные нормативные акты законодательных органов и руководителей исполнительной власти субъектов РФ.

Значимость данной процессуальной деятельности прокурора нашла подтверждение в постановлении Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6-п по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21 и п. 3 ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ⁵.

Прокурор вправе обращаться с заявлениями в суд и в других случаях необходимости защиты неопределенного круга лиц, например для прекращения промышленного производства, причиняющего вред здоровью неопределенного числа лиц или загрязняющего природу, окружающую среду в целом;

3) публичные образования (Российская Федерация и ее субъекты, муниципальные образования). Речь может идти о признании недействительными сделок, которыми нарушены права указанных субъектов, в частности в процессе приватизации.

Деятельность прокурора по предъявлению иска регулируется ч. 1 и 2 ст. 45, п. 14 ч.1 ст. 89, ст. 23-30, 102, 131-136 ГПК РФ.

Значительное количество гражданских дел, возбужденных по заявлениям прокуроров, составляют дела о защите имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Достаточно часто прокуроры обращаются в суды с заявлениями о признании недействительными сделок, совершенных с нарушением законодательства о приватизации (п. 4 ст. 42 ФЗ от 27 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного или муниципального имущества")⁶; о расторжении договоров (контрактов) на поставку товаров (работ, услуг) для государственных нужд, заключенных с нарушением установленного законом порядка (ст. 27 ФЗ от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд")⁷; об отмене незаконных распоряжений об отводе земельных участков; об оспаривании нормативных или индивидуальных правовых актов, нарушающих права и компетенцию соответствующих федеральных, региональных или муниципальных органов и др⁸.

В случае возбуждения дела прокурор подает исковое заявление (в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, и в особом производстве - заявления) на общих основаниях.

Согласно п.2 ст. 45 ГПК РФ прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов.

Прокурор обязан соблюдать установленный законом порядок обращения в суд.

При предъявлении иска прокурор не оплачивает государственной пошлины по делу и вообще не несет судебных расходов. В исковом заявлении он обязан сослаться на закон, подлежащий применению. От прокурора не требуется специальных полномочий для возбуждения дела в интересах других лиц.

В соответствии со ст. 27 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор обязан предъявить иск и поддерживать его в суде в случае нарушения прав человека или гражданина, когда пострадавший по состоянию здоровья (например, недееспособный, инвалид), возрасту (пожилой, несовершеннолетний) или иным причинам (например, неимущий, многодетный, одинокий родитель и др.) не может лично отстаивать свои права и свободы, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан (безработные, беженцы и др.), либо в силу каких-либо обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение⁹.

Правовое положение прокурора, возбудившего дело в суде, долго было предметом дискуссии. Так, ряд специалистов полагали, что прокурор занимает в гражданском процессе положение стороны¹⁰. Другие ученые, например М.С. Шакарян, называют прокурора процессуальным истцом¹¹, разграничивая понятие стороны в процессуальном и материально-правовом смысле. Очевидно, что вторая точка зрения более соответствует правовому положению прокурора, возбудившего дело в гражданского процессе.

Прокурор наделен всеми правами лица, участвующего в деле. Однако при этом, поскольку прокурор не является стороной в спорном материальном правоотношении, он не может распоряжаться предметом спора. В частности, прокурор не вправе заключать мировое соглашение, к нему не может быть предъявлен встречный иск, он не несет обязанностей по уплате судебных расходов, на прокурора не распространяется материально-правовое действие законной силы судебного решения, поскольку прокурор не является выгодоприобретателем по поданному им заявлению в суд. Согласно ч. 2 ст. 38 ГПК лицо, в интересах которого дело начато по заявлению прокурора, извещается судом о времени и месте рассмотрения указанного дела и участвует в нем в качестве истца.

Например, по одному из конкретных дел Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ указала, что суд, рассматривая дело, возбужденное прокурором в интересах другого лица, может удовлетворить иск только тогда, когда именно это лицо является надлежащим истцом, т.е. именно ему принадлежат те права, которые, по мнению прокурора, нарушены¹².

Если прокурор установит в ходе судебного разбирательства, что он возбудил гражданское дело необоснованно, то он вправе отказаться от заявления. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц (ч. 2 ст. 45 ГПК РФ). Кроме того, из смысла ч. 2 ст. 209 ГПК РФ вытекает, что если дело было начато прокурором, то вступившее в законную силу решение обязательно для лица, в интересах которого было начато дело, а не для прокурора¹³.

Таким образом, прокурор является особым истцом, не являющимся участником спорного материального правоотношения. Истцом в материально-правовом смысле является гражданин или публичное образование, чьи интересы защищаются прокурором. У прокурора интерес к возбуждению дела особый, определяемый его должностным положением и полномочиями по обеспечению законности.

Прокурор не связан в процессе ни своей позицией при предъявлении иска, ни интересами лица, права и свободы которого нарушены. Руководствуясь только законом и приходя к выводу, что требования, предъявленные им, незаконны или необоснованны, он не только вправе, но и обязан как блюститель законности отказаться от иска полностью или в необоснованной его части. Однако такой отказ не лишает заинтересованное лицо права на рассмотрении дела по существу, дело может быть прекращено только с его согласия (ч. 2 ст. 45 ГПК РФСР): «В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц».

Более сложной является ситуация, когда прокурор предъявляет иск в защиту прав и свобод определенного лица, а оно отказывается вступить в процесс в качестве истца либо настаивает на прекращении дела, хотя прокурор с этим не согласен. В некоторых случаях процесс в этой ситуации должен быть продолжен, а лицо, в интересах которого иск был первоначально предъявлен прокурором, может быть привлечено в процесс в качестве соответчика (например, по иску о признании брака недействительным или о признании сделки недействительной - ст. 28 СК РФ, ст. 168, 169 ГК РФ)¹⁴.

Порядок ведения дела прокурором в случае возбуждения дела заключается в следующем. Прокурор должен возбудить дело, только убедившись в его обоснованности. Основанием для обращения в суд являются материалы прокурорских проверок по общему надзору, письма и заявления граждан, организаций, материалы уголовных дел, следственные материалы (например, постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела по нереабилитирующим основаниям) и др.

Прокурор должен определить подведомственность и подсудность дела в соответствии с установленными правилами ГПК РФ. Заявление прокурора должно быть оформлено в соответствии с требованиями ст. 131 и 132 ГПК РФ. При этом прокурор должен отразить в нем не только фактические основания для возбуждения дела, но и правовые основания, т.е. сослаться на конкретные нормы материального и процессуального права.

Поскольку процесс строится на основе принципа состязательности, то на прокуроре лежит бремя доказывания обоснованности его требований. Прокурор должен сам собрать либо истребовать необходимые доказательства по делу по общим правилам доказывания в гражданском процессе. Обратившись в суд с заявлением, прокурор в ходе судебного разбирательства первым дает объяснения по делу, по существу заявленных требований. Прокурор участвует в исследовании всех материалов дела, вправе участвовать в осмотре на месте, осмотре вещественных доказательств, задавать вопросы всем участникам процесса, в том числе свидетелям, экспертам и т.д.

Лица, участвующие в деле, вправе задавать вопросы прокурору (ст. 35 ГПК РФ). Прокурор участвует в судебных прениях первым (п. 3 ст. 190 ГПК РФ).

1.2.Вступление прокурора в уже начавшийся процесс

Вступление прокурора в процесс и дача заключения по делу является второй распространенной формой участия прокурора в деле.

Согласно ч. 3 ст. 45 ГПК РФ прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных ГПК РФ и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела.

В ГПК РФ теперь непосредственно перечислены категории дел, по которым прокурор дает заключение путем вступления в уже начатый процесс. Во-первых, по ряду категорий дел, который прямо указан в ч. 3 ст. 45 ГПК РФ, во-вторых, когда это прямо предусмотрено в ГПК РФ и других федеральных законах. Например, согласно ГПК РФ: по делам, возникающим из публичных правоотношений (ст. 252, 260), по делам особого производства (ст. 273, 278, 284, 288, 304 ГПК РФ), по другим федеральным законам - о лишении родительских прав (ст. 70 СК РФ); о восстановлении в родительских правах (ст. 72 СК РФ); об ограничении родительских прав (ст. 73 СК РФ); от отмене усыновления ребенка (ст. 140 СК РФ)¹⁵.

Также в силу прямого указания ГПК РФ обязательно участие прокурора в делах об оспаривании нормативных правовых актов (ч. 2 ст. 252), по защите избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ч. 3 ст. 260), о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ч. 2 ст. 304) и об обязательном обследовании и лечении больных туберкулезом (ст. 10 Федерального закона от 18 июня 2001г. "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации"¹⁶) и др.