Теория управления государством

Вебер, также как классики американской школы, считал, что подлинной  профессией настоящего чиновника не должна быть политика. Он должен «управлять»  прежде всего, беспристрастно, причем данное требование применимо даже к  «политическим» управленческим чиновникам (без гнева и пристрастия он должен вершить дела).

В работах Вебера, Вильсона, Гуднау были высказаны и разработаны  две основополагающие идеи научной  теории государственного управления:

• для того, чтобы реформировать аппарат управления, надо его хорошо знать, а, следовательно, изучать с научных позиций;
• аппарат государственно-административного управления должен быть отделен от сферы политики.

Во Франции вопросами теории государственного управления занимались А.Эсмен, Л.Дюги, А.Мишель, М.Ориу. Однако система государственного управления рассматривалась ими лишь в той  мере, в какой помогала выяснению  принципов и форм организации  функционирования политических институтов государства в целом.

В Великобритании преподавание и изучение теоретических вопросов государственного управления началось в конце ХIХ в. в Лондонской школе экономических и политических наук, позд-нее – в Оксфордском, Кембриджском, Ливерпульском и других университетах. Значительный вклад в развитие теории внесли Э.Баркер, Д.Коул, Г.Ласки, Ч.Маннинг и другие. Основное внимание в их работах уделено формам и особенностям организации государственно-правовых институтов, их организации, механизмам их функционирования и взаимодействия.

В 1916 г. в Вашингтоне Роберт Брукингс учредил первый институт правительственных  исследований, целью которого стала  выработка системного аналитического подхода к государственному администрированию. Аналогичные исследовательские  центры и институты стали появляться в Европе в 20-30 гг. ХХ в. и с этого  времени изучение теории государственного управления становится частью учебных  программ в ведущих университетах  США и Западной Европы.

После Первой мировой войны государственное управление претерпело изменения: США и страны Западной Европы превратились в промышленно развитые, урбанизированные государства и, соответственно, появились новые программы и функции у государственных институтов.

Особенно большие успехи в этот период сделали американцы. Это связано, во-первых, с тем, что  государственное управление, как  вид деятельности, переживало период бурного развития, особенно во времена  Великой депрессии 30-х годов. Во-вторых, учебные заведения уже в этот период пользовались большой свободой в составлении учебных программ и выборе преподавателей. Они имели  возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых и был курс теории государственного управления. В Европе, особенно во Франции  и Великобритании, такой возможности  не было, так как система обучения там была излишне централизована. В-третьих, американцы считали, что  наука государственного управления, и наука управления частными предприятиями  могут и должны быть сближены. Учебные  курсы управления персоналом, человеческими  отношениями, теории организации читались во многих учебных заведениях США  как для тех, кто готовил себя к государственной службе, так  и для будущих кадров деловой  администрации частного бизнеса. И  поскольку преподавание этих дисциплин  имело такую широкую аудиторию, то появилось множество научных  работ, учебников и преподавателей соответствующего профиля.

И еще один фактор – это утилитарный  подход американцев: их научные разработки содержали практические рекомендации для государственных служащих, предлагали обоснованные проекты реформ.

В 1926 г. появился первый учебник  по государственному управлению «Введение  в науку государственного управления»  Л.Уайта. В нем утверждалось, что  государственное управление – это, отрасль науки, которая должна быть максимально приближена к реальности.

Наиболее известными направлениями  в теории государственного управления в этот период были «классическая школа» (Л.Уайт, Л.Урвик, Д.Муни, Т.Вулси) и «школа человеческих отношений» (иногда ее называют неоклассической) (М.Фоллет, А.Маслоу, Э.Мэйо, У.Мэрфи), которая возникла в ответ на недостатки классической школы.

Современный этап в развитии науки государственного управления (50-годы – до настоящего времени) начинается с переосмысления достижений предшествующего  развития. В этот период в науке  наблюдалось стремление к созданию универсальных теорий. Главное внимание уделялось изучению взаимозависимостей, взаимосвязей ролей в государственном  управлении. Возникли такие направления, как бихевиоризм, структурный функционализм, системный и ситуационный подход к научным исследованиям теории и практики государственного управления.

Представители бихевиористского направления (Г.Саймон, Д.Макгрегор, Ф.Герцберг, Д.Томпсон, Д.Истон), утверждали, что, государственное  управление основывается на взаимоотношениях между администрацией и органами, формируемыми на основе народного волеизъявления, поэтому в центре их внимания было изучение поведения индивидов как  избирателей.

В русле поведенческого подхода  разработано немало единиц анализа, которые успешно применяются  в государственном управлении. Так, Г.Саймон ввел понятие «решение» и разработал возможности его использования, как в теоретическом, так и в эмпирическом плане. Д.Трумэн разработал концепцию «группы интересов», которая используется для аналитических целей в государственном управлении. Это группы «с общими ценностями и установками, которые выдвигают свои требования через государственные институты или, напротив, предъявляют требования к последним». Д.Спингер, не отвергая идей бихевиоризма полностью, предложил обратить внимание на изучение самих государственных институтов.

В этот период в исследовании проблем государственного управления получают широкое распространение структурно-функциональный, системный и ситуационный подходы (Р.Мертон, Д.Истон, Г.Алмонд, Т.Парсонс, В.Томпсон). Их представители обратили основное внимание на факторы, направленные на интеграцию и стабильность существующей системы государственного управления.

Применение теории систем к государственному управлению во многом облегчило для руководителей  задачу увидеть всю организацию  в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно взаимодействуют  с внешним миром. В настоящее  время системный подход является одним из самых влиятельных направлений  в теории государственного управления.

Логическим продолжением теории систем стал ситуационный подход, который, используя возможности  прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям, внес важный вклад в развитие государственного администрирования.

В популяризации теории государственного управления большую роль играет ООН. Начиная с 1967 г. под эгидой этой организации  регулярно проводятся международные  совещания экспертов по различным  проблемам государственно-административного  управления. Кроме этого, в рамках ПРООН сегодня осуществляется большая  научно-исследовательская работа с  практическим уклоном, проводятся сравнительные  исследования методов государственного администрирования, создается всемирный банк данных о механизме государственного управления, осуществляется подготовка справочников и пособий по теории государственного управления.

ООН придает большое значение работе по обмену опытом между странами, разработке мероприятий регионального  и межрегионального характера. Эксперты регулярно дают оценку и делают обзор  административных возможностей государств, разрабатывают модели современных  реформ в области государственного администрирования, предлагают программы  обучения и переподготовки персонала.

Ведется также разработка категориального аппарата и методологии  государственного управления в материалах международных совещаний экспертов  ООН. Сегодня можно констатировать, что теория государственного управления имеет международное признание  и официальный статус самостоятельной  научной дисциплины.

Наиболее интересные и  оригинальные идеи были высказаны во второй половине ХIХ – начале ХХ в. представителями «государственной школы» (Соловьев С.М., Кавелин К.Д., Чичерин А.Д., Милюков П.Н. и др.). В рамках этой школы была теоретически обоснована концепция закрепощения и раскрепощения сословий государством. Доказывалось, что в условиях господства натурального хозяйства решение вопроса обеспечения материальными и людскими ресурсами возможно лишь за счет распределения повинностей на различные слои населения. Результатом такой многовековой политики, проводившейся при согласии населения, явилась политическая стабильность. П.Н.Милюков пришел к выводу, что объективно для социальной системы характерны два взаимоисключающих состояния:

• механическая стабильность, переходящая в апатию в период усиления государства;
• дестабилизация, переходящая в анархический протест против государства в период ослабления государственности. Когда старая государственность распадается, возникает состояние анархии, порожденное вакуумом власти.

В начале ХХ в. появились работы Богданова  А.А., в которых были высказаны  идеи, явившиеся прологом к развитию теории систем.

В первые послереволюционные годы властью была поставлена задача изучения и практического использования  в государственном управлении идей научного менеджмента. В этих целях  создавались научно-исследовательские  институты и лаборатории, занимавшиеся изучением научной организации  труда и управления. Научное администрирование  рассматривалось как часть научной  организации труда. Считалось, что  государственный аппарат должен превратиться в народный институт и  изыскивались способы удешевления  государственного управления на основе реорганизации техники администрирования.

Позднее, в середине 30-х  годов эти исследования были прекращены, а государственное управление стало  рассматриваться с точки зрения «руководящей и направляющей роли партии». Из его компетенции были исключены  такие важнейшие элементы, как  целеполагание, принятие решений, разработка и оценка программ и планов общественного  развития. Задачи государственного администрирования  по существу сводились к тому, чтобы  обеспечить реализацию партийных решений, его смысл можно выразить четкой формулой: «команда – исполнение». Критика, альтернативные варианты решений, творчество в деятельности государственного аппарата не допускались.

Поэтому в период тоталитарного  режима в СССР наука государственного управления рассматривалась как  буржуазная и была не нужна. Принципы и методы государственного управления в странах Запада интерпретировались преимущественно в негативно-критическом  аспекте, что объяснялось общими идеологическими установками прошлых  лет. Поэтому для нас в настоящее  время весьма актуальной является задача исследования и обобщения опыта развития мировой науки государственного управления. Существует международный понятийный аппарат, материалы экспертов ООН по организации государственно-административной деятельности, которыми можно и нужно воспользоваться.

В настоящее время можно  выделить ряд проблем, которыми занимается теория государственного управления. Это:

• проблема организации государственного управления на разных уровнях: национальном, региональном и местном;
• проблема формирования кадрового состава квалифицированных государственных служащих;
• проблемы, связанные с техникой государственного администрирования.

Каждое из перечисленных направлений  выступает в качестве предмета научного изучения и исследования государственного управления в условиях рыночной экономики, управления социальными процессами и т.д.

Государственное управление как общественное явление.

Стремление понять любое современное  социальное явление, тем более такое  масштабное, сложное и социально  значимое, как государственное управление, обязывает обратиться к его природе  и сущности, в частности, к истокам  и эволюции и управления, и государства. Такова теоретико-методологическая логика научного познания. Сущность и явление  выступают как ступени постижения предмета, как движение от явления  к сущности.

Социальная философия, принятая нами в качестве теоретико-методологической основы анализа государственного управления, выполняет две важные функции: мировоззренческую  и методологическую. Первая формирует  совокупность наиболее общих взглядов и представлений о сущности окружающего  нас социального мира и месте  человека в нем, вторая дает систему  наиболее общих принципов подхода  к теоретическому исследованию социальной действительности. В центре внимания той и другой, со времен знаменитого  античного афоризма, - Человек как  мера всех вещей. Великие мыслители  последующего времени рассматривали  в своих концепциях человека как  чувствующий, мыслящий и творящий субъект. Невнимание руководителей разных уровней  управления к этому субъекту - труженику, гражданину, потребителю правомерно рассматривать как явный признак  кризиса управленческого труда  из-за его непрофессиональности.

Управление имеет место во всех системах материального мира: в технических, биологических и социальных. Схожесть процессов управления в этих системах выявила и показала кибернетика - наука об общих закономерностях  получения, хранения, передачи и переработки  информации, которая разрабатывает  общие принципы создания систем управления. Проблемы управления изучаются также  целым рядом прикладных наук, таких  как: философия управления, социология управления, организационное поведение, психология управления, история управления, экономика управления, право и  управление, этика и культура управления и др.