Развитие прокуратуры в России

     Принципу  независимости прокуратуры от местных  органов соответствовал другой важный принцип, предусмотренный Конституцией СССР, - строгая централизация управления прокурорской системы, непосредственная подотчетность Генерального прокурора СССР Верховному Совету СССР, а в период между сессиями Верховного Совета СССР - его Президиуму (ст.164). Конституция СССР закрепила право Генерального прокурора СССР на законодательную инициативу в Верховном Совете СССР (ст.113).

     Характеризуя  законодательство о прокурорском надзоре, принятое в последующие годы, нельзя не обратить внимания на то, что с  течением времени в существенной степени расширяются предмет  и пределы прокурорского надзора. Это нашло отражение в Законе "О прокуратуре СССР", принятом 30 ноября 1979 года Верховным Советом СССР. Само принятие Закона "О прокуратуре СССР" было обусловлено Конституцией СССР (ст.168).

     В нем впервые было указано, что  одной из важнейших задач органов  прокуратуры является охрана от всяких посягательств "социально-экономических, политических и личных прав и свобод граждан, провозглашенных и гарантированных Конституцией СССР и советскими законами" (ст.2).

     В Законе "О прокуратуре СССР" получил закрепление принцип  демократизации и гласности в деятельности органов прокуратуры, что было особенно важно для устранения нарушений закона, причин и условий, способствовавших указанным нарушениям. Расширение пределов прокурорского надзора за исполнением законов было особенно необходимым в деле охраны прав и законных интересов граждан.

     Правозащитная роль прокуратуры получила значительное расширение в восьмидесятые годы с началом провозглашенных реформ. 16 июня 1987 года Президиум Верховного Совета СССР внес изменения и дополнения в Закон "О прокуратуре СССР", подтвердив правозащитную функцию прокуратуры. В частности, в ст.1 Закона были внесены дополнения о том, что, осуществляя надзор за исполнением законов, прокуратура должна добиваться, чтобы все перечисленные в статье государственные органы, общественные организации, должностные лица действовали на основе законности, "обеспечивали в соответствии с предоставленными им правами и возложенными на них обязанностями охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Требования прокуроров об устранении нарушений законов, предъявленные в установленном порядке, обязательны для исполнения".

     Повышению роли и значения прокурорского надзора  за точным и единообразным исполнением  законов в государстве в существенной мере способствовало принятие 26 декабря 1990 года Съездом народных депутатов СССР Закона СССР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления". Закон значительно расширил сферу прокурорского надзора, включив в предмет надзора законность деятельности местных Советов народных депутатов, политических партий, массовых движений.

     Институт  прокурорского надзора за реализацией  директив центра возникает как неизбежное проявление центростремительных тенденций  на самых первых этапах государственного строительства. Основное внимание прокуратуры концентрируется на деятельности центральных и местных органов исполнительной власти. Такой подход основывается на понимании того, что правомерное функционирование государственного аппарата невозможно без постоянного контроля за законностью его деятельности. Однако в последующем на развитии прокуратуры и содержании ее деятельности существенно сказались негативные тенденции. Прежде всего они проистекали из объективной логики революционного процесса, которая нашла свое специфическое преломление.

     Вообще  направления развития прокуратуры  в нашей стране неразрывно связаны  с особенностями становления  правовой системы, построенной на основе господствовавшей у нас доктрины позитивного права.

     Цели  и задачи прокуратуры, правильно  сформулированные в общем виде в  Законе о прокуратуре СССР, конкретизируясь  в приказах и указаниях Генерального прокурора, становились все более  расплывчатыми и нечеткими. Множество  дополнительных обязанностей, возложенных на прокуратуру, вызывало большую загруженность ее кадров, в то же время отодвигало выполнение основной функции по надзору за законностью, защиты прав и свобод человека и гражданина на второй план. Время требовало перемен. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

V. Развития системы прокуратуры Российской Федерации на современном этапе 

     Поворотным  пунктом в истории органов  прокуратуры явилась реализация Постановления Верховного Совета РСФСР  от 15 ноября 1991 г. "Об образовании  единой системы органов прокуратуры  РСФСР". В соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и со ст.176 и 179 Конституции РСФСР Верховный Совет РСФСР на базе действовавших на территории России органов прокуратуры начал создавать единую систему органов прокуратуры, подчиненную Генеральному прокурору РСФСР. С этого момента Прокуратура Союза ССР как самостоятельный государственный орган перестала существовать.

     24 октября 1991 г. Верховный Совет  РСФСР одобрил Концепцию судебной  реформы, ставшую основополагающим  правовым актом, определившим  основные критерии для подготовки соответствующего законодательства. Реализация положений Концепции началась сразу же после ее одобрения. Наряду с правильными шагами по реформированию прокуратуры она "теоретически обосновала" необходимость превращения ее в ходе судебной реформы из многофункционального органа лишь в инструмент уголовного преследования. Началась массированная обработка общественного мнения с целью доказать, что прокуратура - "неотъемлемый элемент" тоталитарного государства, "полувоенная организация". Прокуратура объявлялась виновной за недочеты всей правоохранительной системы в борьбе с преступностью.

     С учетом положений Концепции был  принят Закон РФ "О прокуратуре  Российской Федерации", который начал  действовать с 18 февраля 1992 г. Этот закон  трансформировал содержание и назначение прокурорского надзора в уголовном и гражданском судопроизводстве, отводя прокурорам роль "стороны" при рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, одновременно сохраняя за прокурорами право опротестовывать незаконные и необоснованные судебные решения. В то же время он сохранил традиционно сложившиеся отрасли надзора за точным и единообразным исполнением законов.

     Особое  внимание в Законе уделялось правозащитной  роли прокуратуры. Одной из центральных  задач было сформулировано обеспечение социальной и правовой защиты граждан, реальное обеспечение их прав и свобод.

     В принятом в ноябре 1995 г. в новой  редакции Федеральном законе "О  прокуратуре Российской Федерации" подчеркивалось, что органы прокуратуры  образуют единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющую надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

     Действующий Закон о прокуратуре РФ по-новому подошел к организации прокурорского  надзора. Хотя на первом плане и осталось обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, однако "ядром" прокурорской деятельности стала защита прав и свобод человека и гражданина. Безусловно, была сохранена и такая важнейшая функция, как защита средствами прокурорского надзора охраняемых законом интересов общества и государства.

     В Федеральный закон "О прокуратуре  Российской Федерации" была включена самостоятельная глава "Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина", и таким образом  данное направление надзорной деятельности получило законодательное оформление. Статьи главы содержали определение предмета надзора (ст.26), характеристику полномочий, основных применяемых в целях защиты прав и свобод актов прокурорского реагирования (ст.27-28).

     Законодательное признание самостоятельности надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как направление деятельности прокуратуры служит свидетельством осуществления законодателем практических шагов по реализации программной установки правового государства о приоритете интересов личности в системе защищаемых законом ценностей.

     Таким образом, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина стал полноправной отраслью прокурорского  надзора. Ему свойственен собственный  предмет надзора. Его характеризуют  комплекс полномочий прокурора, не поглощаемый полномочиями других отраслей прокурорского надзора, средства и формы прокурорского реагирования на нарушения прав и свобод человека и гражданина.

     При этом возложение на прокуратуру защиты как прав и свобод человека и гражданина, так и охраняемых законом интересов общества и государства не содержит в себе какого-либо противоречия, поскольку интересы государства и его граждан представляют органическое единство.

     В Законе о прокуратуре, вопреки ожидаемому, не решается вопрос о правовом положении прокуратуры в системе органов государственной власти. Говорится лишь об основном направлении деятельности - надзоре за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории. Функции прокуратуры, перечисленные в этом Законе, также не позволяют сделать вывод об отнесении прокуратуры к какой-либо ветви власти.

     Наиболее  решительные оппоненты прокуратуры  пытаются реализовать тезис о  том, что принцип разделения властей  не сохраняет места для самостоятельной  надзорной роли прокурорской системы, предлагают растворить прокуратуру в рамках судебной системы либо в структуре исполнительной власти путем передачи ее в систему Министерства юстиции РФ. Решение вопроса подобным образом приведет к невозможности надзора за законностью в этих отраслях государственного управления.

     В системе органов государственной  власти назрела необходимость формирования единого централизованного органа, осуществляющего исключительно  надзор за единообразным применением законов на всей территории РФ, воплощением в жизнь законов, не противоречащих Конституции, и выполняющего функции надзорной власти.

     С развалом тоталитарной системы традиционное для России отношение к правовым ценностям и институтам по сути не изменилось. Глубинные причины этого  коренятся в кризисном состоянии общества. Но факт остается фактом: законности не удалось занять подобающее ей место в социальной политике, в жизни общества. Во многих сферах она еще более ослабла. В таких условиях конституционное установление о том, что Россия является "правовым государством", во многих отношениях остается декларативным.

     Кризис  законности в стране, несмотря на некоторые  прорывы, в целом разрешается  медленно. Отстала от жизни, приобрела "многослойный", внутренне противоречивый характер законодательная база. Особую опасность представляет правовой нигилизм, который исходит не только от лиц, в той или иной мере заинтересованных в обходе закона, но и от представителей управленческого персонала, обязанных быть проводниками требований закона.

     Назрела необходимость признать факт существования в России особой ветви власти - надзорной, осуществляемой прокуратурой РФ. Определение правового положения поможет прокуратуре полноценно осуществлять свое главное предназначение в системе государственного управления - служить щитом законности, осуществлять высший надзор за соблюдением правовых предписаний на всей территории России, повышать престиж всей правоохранительной системы. 
 
 
 
 
 

     VI.Заключение 

     Представляется, что развитие законодательства о  прокурорском надзоре на протяжении всех этапах преследовало две цели: определить место прокуратуры в системе органов государства; установить объем полномочий прокуратуры, сводимых в итоге к направлениям ее деятельности.

     Место прокуратуры в системе органов  государства в значительной мере обусловливалось состоянием самой государственности. В так называемые «переходные периоды», когда государственность ослаблялась, роль прокуратуры как органа уголовного преследования с использованием ее в политических целях усиливалась.

     Достаточно  длительный период совершенствования законодательства о прокурорском надзоре, к сожалению, не определил ни место прокуратуры в системе органов государства, ни объем специальных (только ей присущих) полномочий. Это связано в первую очередь с отсутствием определения цели реформирования законодательства о прокурорском надзоре.

     Но  независимо от возобладания тех или  иных тенденций в развитии законодательства о прокурорском надзоре представляется важнейшим сохранение прокуратуры  в системе российской государственности  в качестве самостоятельного органа, предназначенного для осуществления точно обозначенных законом функций. Тем самым необходимо признать и «вечный» характер прокуратуры как правового института и как правового явления в российской государственности. 

      VII.Список используемой литературы: 
 

1. Басков  Л.И. Отечественная прокуратура в 1922-1996 гг. // Вестник Московского университета. -1998. -№1. –С. 101-114.
2. Бессарабов В.Г. Пореформенная российская прокуратура (1864-1917 гг.). // Журнал российского права, -№10, -2002. –С. 12-17.
3. Бессарабов В.Г. Советская прокуратура (1922-1991 гг.). // Журнал российского права, -№12, -2002. –С. 22-29.
4. Бессарабов В.Г. Постсоветская российская прокуратура. // Журнал российского права, -№3, -2003. –С. 17-24.
5. Гершевский Ю.А. Причины возникновения института прокуратуры в России. // Законность. -2008. -№12. –С. 7-12.
6. Копылова О.П. Прокурорский надзор: Учебник. – Т.: 2007. – 164с.
7. Поляков М.П., Федулов А.Ф. Прокурорский надзор: конспект лекций. – М.: 2009. – 165с.
8. Прокурорский надзор: Учебник. Под. ред.    Винокурова Ю.Е. – М.: 2005. - 460с.
9. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебное пособие. под. ред. Печников Н.П. ТГТУ. 2009. – 140с.
10. Серов Д.А. Прокуратура России: начало пути. // Законность. -2005. -№12. –С. 26-30.
11. Смоленский М.Б., Жильцов И.А. Прокурорский надзор: Учебник для Вузов. – М.: 2010. – 240с.