Виды нормативных правовых актов

Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации.  

Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом  РФ.  

В соответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. от 02.03.2007) акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.  

Нормативные правовые акты федеральных органов  исполнительной власти  

К федеральным  органам исполнительной власти относятся  федеральные министерства, федеральные  службы и федеральные агентства. В настоящее время система  этих органов определена Указом Президента РФ от 12.05.2008 № 724 (в ред. от 14.10.2008). Перечень их полных и сокращенных наименований приводится в распоряжении Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ от 16.07.2008 № 943/788 (в ред. от 21.10.2008).  

Функции по нормативно-правовому регулированию  в установленной сфере деятельности может осуществлять только федеральное  министерство. Виды принимаемых федеральным  министерством актов устанавливаются  федеральным законодательством. Федеральная  служба и федеральное агентство в пределах своей компетенции издают индивидуальные правовые акты.  

В Типовом  регламенте внутренней организации  федеральных органов исполнительной власти (утв. постановлением Правительства  РФ от 28.07.2005 № 452, в ред. от 07.11.2008) определено, что нормативные правовые акты издаются федеральным органом исполнительной власти в виде приказа или в ином установленном законодательством Российской Федерации виде в соответствии с утверждаемыми Правительством правилами. В настоящее время действуют Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009, в ред. от 07.07.2006 (далее - Правила). Разъяснения о применении указанных Правил утверждены приказом Минюста России от 04.05.2007 № 88.  

В Правилах установлено, что нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.  

Нормативный правовой акт может быть издан  совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или  одним из них по согласованию с  другими.  

В разъяснениях о применении Правил подчеркивается закрытый характер приведенного перечня: акты, изданные в ином виде (например, директивы и др.), не должны носить нормативный правовой характер.  

Следует отметить, что установленная в  Правилах система видов нормативных  правовых актов не является универсальной  для всех федеральных органов  исполнительной власти. В некоторых органах так называемого силового блока, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, установлены иные системы.  

Так, в  Минобороны России традиционно широко используются такие виды актов, как  руководство и наставление, например:

Руководство по оформлению, использованию, хранению и обращению с воинскими перевозочными  документами в Вооруженных Силах  Российской Федерации (утв. приказом Министра обороны РФ от 06.06.2001 № 200, в ред. от 27.08.2008);

Наставление по архивному делу в Вооруженных Силах Российской Федерации (утверждено приказом Министра обороны РФ от 31.08.2005 № 200, в ред. от 134.11.2006).  

В соответствии с Положением о Министерстве обороны  Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 16.08.2004 № 1082, в ред. от 17.11.2008) Министр обороны Российской Федерации издает приказы, директивы, положения, наставления, инструкции, уставы и иные нормативные (правовые, нормативные правовые) акты, в необходимых случаях - совместно с федеральными органами исполнительной власти, дает указания.  

Свою  систему видов нормативных правовых актов имеет и МВД России. В  Правилах подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации (утв. приказом МВД России от 27.06.2003, в ред. от 20.09.2006) хотя и содержится ссылка на Правила, утвержденные Правительством РФ, указано: "Министерством нормативные правовые акты издаются в виде приказов, директив, положений, уставов, инструкций, правил, наставлений и иных нормативных правовых актов".  

В разъяснениях о применении Правил, утвержденных Правительством РФ, сказано также  о нормативных правовых актах  Банка России, которые он издает в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ "О Центральном  банке Российской Федерации (Банке России)" (в ред. от 27.10.2008). Следует отметить, что Банк России не входит в систему федеральных органов исполнительной власти. Конституцией Российской Федерации предусмотрены органы, которые не входят в систему разделения государственной власти: Банк России, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации и др. Некоторые из этих органов имеют право на издание своих нормативных правовых актов. Правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно. В настоящее время действует Положение о порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России от 15.09.1997 № 519 (утв. приказом Банка России от 15.09.1997 № 02-395, с изм. от 18.04.2002). Банк России издает нормативные акты в виде указаний, положений и инструкций.  

Издание нормативных правовых актов в  виде писем и телеграмм не допускается  

В Правилах подготовки нормативных правовых актов  федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009, определено, что издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Казалось бы, со времени появления этой нормы прошли годы, и все споры о ней должны были прекратиться. Однако дискуссии продолжаются. Страсти кипят вокруг писем Минфина России по вопросам налогового законодательства. Если эти письма признать нормативными правовыми актами, то налогоплательщики вправе в судебном порядке добиваться признания их недействующими, когда они противоречат законодательству. Если письмо - это лишь мнение должностного лица, то судебный порядок в этой ситуации использован быть не может. Судебные органы неоднократно высказывались по этому вопросу, поддерживая то одну, то другую точку зрения.  

Разъяснения о применении Правил, утвержденных Правительством РФ, называют (в качестве примера) еще один вид документов, которые не могут быть использованы для закрепления правовых норм, - директивы. Вместе с тем в Минобороны России и МВД России директивы являются нормативными правовыми актами. В уже упомянутых Правилах, принятых МВД России, дано следующее определение: директива содержит норматив­ные предписания, определяющие перспективы развития органов внутренних дел и внутренних войск, основные направления их деятельности на конкретный период времени.  

В соответствии с Правилами, утвержденными Правительством РФ, структурные подразделения и  территориальные органы федеральных  органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. МВД России и в этом случае имеет свою специфику. Руководители подразделений МВД России имеют право издавать нормативные правовые акты.  

Таким образом, перечень нормативных правовых актов, издаваемых отдельными федеральными органами исполнительной власти, шире, чем это предусмотрено Правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации. В связи с этим актуальной является задача выработки единого перечня видов нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти.  

Э.М. Геодакян, юрист