Правовое регулирование экологического нормирования

ПЛАН

Введение………………………………………………………………...……3

1. Правовое регулирование  экологического нормирования………..…….4

1.1 Нормативы качества  окружающей среды……………………….….….7

1.2 Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду……..12

2. Правовой режим атмосферного  воздуха…………………….…………17

Заключение………………………………………………………………….26

Библиография……………………………………………………………….27

ВВЕДЕНИЕ

На фоне ухудшения социально-экономических условий проживания граждан России проблема экологического неблагополучия приобрела особую остроту. Она представляет реальную угрозу самим биологическим основам здоровья и жизнедеятельности населения страны.

Несмотря на предпринимаемые  меры со стороны государственных структур и общества, экологическая безопасность граждан России снижается, что наиболее остро проявляется в ухудшении качества среды обитания человека, снижении продолжительности жизни, увеличении заболеваемости, смертности и ухудшении генофонда населения; в образовании все новых обширных по территории зон экологического бедствия; истощении невозобновимых природных ресурсов; возрастании риска крупных техногенных катастроф и т.д.

При этом важно учитывать, что всем этим негативным последствиям экологических процессов присуща  значительная инерционность.

Несомненно, что оздоровление окружающей среды, улучшение ее качественного состояния является одной из актуальных проблем, требующей незамедлительных действий.                                 

Совершенно очевидно, что  Россия сегодня нуждается в научно обоснованном, хорошо развитом экологическом законодательстве, в скоординированных правовых действиях органов власти и управления в центре и на местах, в упрочении взаимодействия правоохранительных и контролирующих экологических служб, в мощном общественном движении за оздоровление природы и нравственно-правовом экологическом воспитании населения. Возможно это только при условии получения каждым гражданином необходимых знаний отечественного и зарубежного экологического законодательства и практики его применения¹.  

1. Правовое регулирование экологического нормирования.

Согласно ст. 42 Конституции  РФ каждый имеет право на благоприятную  окружающую среду, одним из показателей  качества которой является чистота (не загрязнённость) каждого из её компонентов. В целях реализации данного права экологическое законодательство посредством установления экологических нормативов ограничивает уровень негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, последствия которой могут привести к негативным изменениям качественного состояния окружающей среды, характеризуемого физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью. Объективная необходимость нормирования обусловлена тем, что человеческое производство в отличие от природного построено по отходной технологии. Экологическое нормирование можно рассматривать в трёх аспектах: как правовую меру или инструмент охраны окружающей среды, как правовой институт и как функцию государственного управления охраной окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов.                                   Роль и значение нормирования определенны ст. 3 Закона об охране окружающей среды, устанавливающей, что одним из основных принципов охраны окружающей среды является обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учётом экономических и социальных факторов. Одной из целей экологического нормирования является достижение научно обоснованного компромисса между экологическими, экономическими и социальными интересами человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды².                                                                               В Российской Федерации имеется немало нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области экологического нормирования и стандартизации. В числе основных следует назвать Федеральный закон "Об охране окружающей среды", глава V которого - "Нормирование в области охраны окружающей среды" - определяет систему экологических нормативов, критерии их установления.

Некоторые специальные требования по экологическому нормированию применительно  к регулированию охраны и использования  отдельных природных ресурсов установлены  в актах природоресурсного законодательства: Земельном кодексе РФ (ч. 5 ст. 13), Водном кодексе РФ (ст. 35), Федеральном законе "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" (ст. 30), Федеральном законе "Об охране атмосферного воздуха" (ст. ст. 11, 12), Лесном кодексе РФ (ст. 87), Федеральном законе "О животном мире" (ст. 17), Федеральном законе "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (ст. 47), Федеральном законе "Об отходах производства и потребления" (ст. 18). Федеральным законом "О санитарно-эпидемическом благополучии населения" определяются требования к санитарно-гигиеническому нормированию в области охраны среды обитания. Важную роль в экологическом нормировании играет Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов, утвержденный Постановлением Правительства РФ.

В систему экологических  нормативов входят:

- нормативы качества окружающей  среды;

- нормативы предельно  допустимого вредного воздействия  на состояние окружающей среды;

- нормативы допустимого  изъятия природных ресурсов³.

Принципиальная разница  между 1-м и 2-м нормативом заключается  в том, что нормативы качества определяют предельное количество вредных  веществ, способных оказать воздействие на здоровье человека, в атмосферном воздухе, воде и т.д.                                                                                                                                                                                                                           Соответствие количества вредных веществ нормативам качества окружающей среды позволяет говорить о безопасности окружающей среды для здоровья граждан.                                                                                                                                  В отличие от нормативов качества, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду содержат требования ни к состоянию окружающей среды, а к источнику вредного воздействия, ограничивая его деятельность определенными рамками. Взаимообусловленность обеих групп экологических нормативов заключается  том, что совокупное количество вредных веществ, которые могут быть размещены промышленными и иными хозяйствующими субъектами в результате выбросов, сбросов и размещения отходов не должно повлиять на безопасное для жизни и здоровья граждан качество окружающей среды.                                                                                                                                                 В настоящий момент экологическое законодательство не содержит исчерпывающего перечня экологических нормативов. В соответствии со ст. 28 Закона об охране окружающей среды допускается установление «иных» нормативов обеих групп, а именно нормативов качества и нормативов допустимых воздействий.                                                                                         Отсутствие исчерпывающего перечня экологических нормативов можно объяснить тем, что законодатель не счёл необходимым упоминать о некоторых видах нормативов, которые были в утратившем силу Законе об охране окружающей природной среды 1991г., и получили широкое развитие в действующем экологическом законодательстве. В их числе – предельно допустимые нормы применения агрохимикатов в сельском хозяйстве и нормативы предельно допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания. Упоминаемые же в Законе об охране окружающей природной среды 1991г. Нормативы санитарных и защитных зон (водоохранные зоны, санитарно-защитные зоны и др.) в Законе об охране окружающей среды, не получили закрепления как нормативы, а вошли в него в качестве разновидности требований к отдельным видам деятельности.      Рассматриваемая система экологических нормативов будет действовать вплоть до момента разработки и принятия технических регламентов, предусмотренных Законом о техническом регулировании. Экологические нормативы составят содержательную часть общих технических регламентов в отношении процессов (методов) производства, эксплуатации и утилизации продукции по вопросам экологической, а также санитарной безопасности.                                           Рассмотрим также ответственность за нарушения нормативов. Состояние таких институтов, как право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, экологический контроль и экологическая экспертиза, ответственность за экологические правонарушения зависит от показателей качества окружающей среды. В случае нарушения установленных нормативов специально уполномоченные органы могут обращаться в суд для приостановления или ограничения деятельности хозяйствующих субъектов, налагать штрафы, а также (при наличии оснований) передавать материалы в компетентные органы для привлечения виновных к уголовной ответственности⁴.

1.1 Нормативы качества  окружающей среды.

По действующему экологическому законодательству нормативы качества окружающей среды устанавливаются  в форме нормативов предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды и почву, и нормативов предельно допустимых уровней (ПДУ) вредных физических воздействий на окружающую среду⁵.                                                                                                                                  При отсутствии ПДК для веществ, содержащихся, например, в сточных водах проектируемых или строящихся предприятий, на стадии предупредительного контроля устанавливаются ОДУ (ориентировочно допустимые уровни) содержания этих вещетв в воде, разработанные на основе расчётных и экспресс-экспериментных методов прогноза токсичности. Сейчас, например, для водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения разработано более 1600 вредных веществ и ОБУВ (ориентировочно безопасного уровня воздействия) более 200 веществ⁶.                               Деятельность по нормированию допустимого загрязнения природной среды начала развиваться в бывшем СССР еще в 30-е годы, когда в 1939 г. были приняты Правила об условиях сброса сточных вод в водоемы. В конце 40-х годов получило развитие нормирование предельно допустимого загрязнения атмосферного воздуха.

Развитие правового регулирования  нормирования качества окружающей среды  в новейшем законодательстве можно  охарактеризовать как непоследовательное. Если ранее, в 80-е годы и начале 90-х, в экологическом законодательстве был отражен научно обоснованный подход к нормированию качества окружающей среды, то к концу 90-х годов было допущено отступление от эколого-правовых принципов. Это проявилось, в частности, в том, что Федеральный закон  от 4 мая 1999 г. "Об охране атмосферного воздуха" предусмотрел установление гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха.                                           

Нормативы качества окружающей среды выполняют ряд функций. Прежде всего, они устанавливают предельные величины вредных химических, физических и биологических воздействий на природную среду. К примеру, предельно допустимая концентрация двуокиси азота (NO2) (максимальная разовая и среднесуточная) в атмосферном воздухе не должна превышать 0,085 мг/куб. м; свинца и его соединений - 0,0007 мг/куб. м; сернистого ангидрида - 0,5 (максимальная разовая) и 0,05 (среднесуточная) мг/куб. м; соляной кислоты - 0,2 мг/куб. м.

Такие нормативы служат также  для оценки состояния атмосферного воздуха, вод, почв по химическим, физическим и биологическим характеристикам. Это означает, что если в атмосферном воздухе, воде или почве содержание, например, химического вещества не превышает соответствующий норматив предельно допустимой его концентрации, то состояние воздуха, воды или почвы является благоприятным, то есть не представляющим опасности для здоровья человека и для других живых организмов. Установленные в соответствии с требованиями законодательства нормативы качества окружающей среды служат одним из юридических критериев для определения благоприятного состояния окружающей среды. На практике это важно иметь в виду в случае необходимости, к примеру, защиты права граждан на благоприятную окружающую среду. Состояние вод, почв, атмосферного воздуха, соответствующее нормативам качества, то есть благоприятное, свидетельствует либо об отсутствии антропогенной нагрузки на природу, либо о высокой эффективности действия механизма по охране окружающей среды. И наоборот.

Нормативы качества окружающей среды учитываются также при  оценке воздействия планируемой  хозяйственной деятельности, реализация которой будет связана с отрицательным  воздействием на природу, при развитии городов и иных населенных пунктов. Соблюдение этих нормативов и других экологических требований при разработке природоохранных мер при проектировании предприятий и иных объектов может  рассматриваться как критерий экологической  обоснованности соответствующих проектных  решений.

Рассматриваемые нормативы  качества образуют основу для регулирования  охраны окружающей среды от химических, физических и биологических воздействий  на природную среду отдельными источниками - предприятиями, транспортными средствами и т.п.

В законодательстве определены юридические критерии, с учетом и на основе которых устанавливаются нормативы качества окружающей среды. Под критериями в данном случае понимаются те общественные интересы, которые учитываются при разработке нормативов. Такие критерии выражены в законодательстве. В соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов (ст. 21). Сохранение естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов, по мнению законодателя, является критерием нормирования качества окружающей среды. В предшествующем Законе "Об охране окружающей природной среды" предусматривалось, что нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ устанавливаются в интересах охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира. Данное положение представляется научно более обоснованным. В новом Законе отсутствует существенный критерий - охрана здоровья человека.

Соответственно нормативы  качества окружающей среды должны быть определены на уровне, исключающем  причинение вреда здоровью человека, растительному и животному миру, что автоматически будет способствовать сохранению и генетического фонда. Государственные природоохранительные органы, ответственные за разработку и утверждение этих нормативов, должны выполнять данное правило⁷.                                         

Нормативы качества окружающей среды, наряду с Законом об охране окружающей среды, предусматриваются  и актами природоресурсного законодательства. (Так, согласно п. 5 ст. 13 ЗК для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством РФ устанавливаются нормативы ПДК вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ)⁸.

Согласно экологическому законодательству нормативы качества окружающей среды являются едиными для всей территории России. Одновременно допускается установление более строгих нормативов ПДК с учетом природно-климатических особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий (заповедников, заказников, курортных и рекреационных территорий). Потребность в дифференциации нормативов качества окружающей среды возникает также в связи с наличием на территории России различных природных и климатических зон и соответственно с различной реакцией растительных и животных организмов на однотипные воздействия.

Реализации этой меры настоятельно требует практика. Установление более  жестких нормативов качества окружающей среды для особо охраняемых природных  территорий служит одной из мер сохранения природных комплексов этих территорий и объектов.

К достоинствам Федерального закона "Об охране окружающей среды" следует отнести полномочие органов  государственной власти субъектов  РФ разрабатывать и утверждать нормативы  не ниже установленных на федеральном  уровне (ст. 6). Прежде всего, это полномочие касается возможности установления нормативов качества окружающей среды. Субъект Российской Федерации может  управлять охраной окружающей среды  на своей территории посредством  более жесткого, чем на федеральном  уровне, нормирования качества окружающей среды. Это полномочие полезно осуществлять избирательно, применительно к наиболее экологически вредным загрязняющим веществам.

К настоящему времени установлен значительный массив нормативов ПДК  вредных веществ в окружающей среде: для атмосферного воздуха - ПДК  более 500 вредных веществ; для водных объектов хозяйственно-питьевого и  культурно-бытового назначения - ПДК  более 1600 вредных веществ; для почв - ПДК более 30 вредных веществ⁹.

             1.2  Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду.

Нормативы допустимого воздействия  на окружающую среду – это нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды.                                                                                                                                                                                                                   Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, иногда называемые производственно-хозяйственные нормативы, устанавливают требование не к качеству окружающей среды, а к источнику вредного воздействия, ограничивая его деятельность определёнными рамками. Для каждого источника вредного воздействия устанавливаются определённые пределы (параметры) выбросов, сбросов или иных видов вредного воздействия. Специально уполномоченные органы рассчитывают суммарный показатель загрязнения от всех антропогенных объектов, который не должен в совокупности привести к превышению показателей ПДК.                                                   В составе данной группы экологических нормативов в соответствии со ст. 22 Закона об охране окружающей среды выделяется шесть подгрупп:                                               - нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;                    - нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;                                                                                                                                                                                                                                          - нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряжённости электромагнитных полей и иных физических воздействий);                                                                                                   - нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;                                                                                                                                - нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;                    - нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые законодательством РФ и законодательством субъектов РФ в целях охраны окружающей среды.                                                                                    Наименование последней группы «нормативы иного допустимого воздействия» означает, что данный перечень не является исчерпывающим и может быть дополнен федеральными и региональными нормативно-правовыми актами в случае такой необходимости.                                                                                              Следует отметить, что ст. 6 Закона об охране окружающей среды упоминает лишь право органов государственной власти субъектов РФ на установление дополнительных нормативов качества окружающей среды. В этом смысле ст. 22 расширяет их полномочия, что было бы более целесообразным отразить в ст. 6 Закона об охране окружающей среды.                                                                        Рассмотрим по порядку указанные подгруппы.                                                                                                                                                                                                                                         В первую очередь, это НДВС химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов – нормативы, которые установлены для субъектов хозяйственной и иной деятельности в соответствии с показателями массы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов, допустимых для поступления в окружающую среду от стационарных, передвижных и иных источников в установленном режиме и с учётом технологических нормативов, при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды.                                                   Соблюдение норматива ПДК возможно лишь при установлении конкретных величин допустимых выбросов вредных веществ для каждого источника. Отсутствие таких нормативов выбросов обрекает механизм охраны окружающей среды на низкую эффективность.                                                       Норматив ПДВ вредных веществ является величиной, выражающей предельное количество загрязняющего вещества, которое разрешается выбрасывать в окружающую среду (атмосферу, водный объект) в единицу времени из данного источника выброса или сброса.                                                                                Технологические нормативы устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников на основе использования наилучших существующих технологий с учётом экономических и социальных факторов.                                                Под технологическим нормативом понимается норматив допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, который устанавливается для стационарных, передвижных и иных источников, технологических процессов, оборудования и отражает допустимую массу выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов в окружающую среду в расчёте на единицу выпускаемой продукции.                                                                                                                                                                                                                               Согласно п. 3 ст. 23 Закона об охране окружающей среды при невозможности соблюдения НДВС веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий  и (или) реализации других природоохранных проектов с учётом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов.                                            Такое исключение из общего правила предусмотрено потому, что многие хозяйствующие субъекты по объективным технологическим причинам не в состоянии соблюдать нормативы ПДВ.                                                                                                                  Под лимитами на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов (экологическими лимитами) понимаются ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, установленные на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучших существующих технологий, в целях достижения нормативов охраны окружающей среды.                                  Следующую группу составляют НООПП и лимиты на их размещение.                                        Отходы производства и потребления – остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства.                                                                  Согласно ст. 11 Закона об отходах, индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны, в числе прочего, разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования.                                                                                                                 Таким образом, следует разграничивать понятия «нормативы образования отходов» и «лимиты на их размещение».                                                                   Под нормативом образования отходов понимается установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции. Лимит на размещение отходов – предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определённым способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учётом экологической обстановки на данной территории.                                                                                  В другую группу входят  НДФВ – нормативы, которые установлены в соответствии с уровнями допустимого воздействия физических факторов на окружающую среду и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды. Под указанными факторами физического воздействия традиционно понимается шум, вибрация, электромагнитное излучение и т.д., хотя уже с начала 1990-х получило нормативное закрепление тепловое загрязнение водных объектов.                                                              Каждому источнику физических воздействий на окружающую среду определяется максимально допустимый показатель его негативного воздействия на неё.                                                                                        Нормативы уровней радиации, шума, вибрации и иных физических воздействий должны обеспечивать сохранение здоровья населения, его генофонда и отсутствие метаболизма в биологической среде¹⁰.