Свободные экономические зоны в РФ: проблемы функционирования

    В конце 1991-начале 1992 гг., когда российское руководство приняло курс на широкое  открытие экономики в целях ее стабилизации  [6,7], выборочная  либерализация  предпринимательского  климата на уровне отдельных зональных территорий во многом лишалась  своего  смысла. Принятые  в этот период в Российской Федерации нормативно-правовые акты по регулированию внешнеэкономической деятельности не  предусматривали должных изьятий применительно к зональным территориям. И хотя действовавшие в зонах статусные положения формально никто  не отменял,  налоговые службы истолковали их как утратившие силу, что фактически упраздняло значительную часть ранее предоставленных зонам льгот.

    Такая неопределенность  в  законодательно-правовом  положении  СЭЗ вызвало беспокойство иностранных инвесторов, расценивших  сложившуюся  ситуацию  как  принципиальный отход правительства от линии  на создание зон.  Это,  а также  просьба руководителей зональных администраций  (официальное обращение в федеральные органы власти весной 1992 г.) гарантировать действие ранее введенной в зонах системы  льгот  способствовали  выходу в июне 1992 г.  указа президента [8], в котором было подтверждено действие прежних зональных преференций  для  иностранных  предприятий и предприятий с иностранными инвестициями,  сохранены отдельные льготы в области внешнеэкономической деятельности для российских предприятий и даже предусмотрены некоторые общие дополнительные льготы, нацеленные на облегчение финансирования объектов инфраструктуры в зонах (предоставление для этих целей бюджетных кредитов, направление в специальные зональные фонды  части  средств  от приватизации федеральной собственности и др.).  Принятие указа способствовало тому, что в отдельных, наиболее "продвинутых" зонах (Находка, Калининград) началась практическая разработка стратегии развития территории и конкретных инвестиционных проектов по ее обустройству.

    Тем не менее,  к началу 1993 г.  в правительстве  возобладала линия на ликвидацию "суперзон".  Подготовленный проект Закона РФ "О свободных  экономических  зонах"  предусматривал формирование преимущественно микрозон двух разновидностей - свободных таможенных  зон и зон экспортного производства. В основу отбора зональных территорий был положен принцип сочетания их выгодного географического положения с минимизацией затрат на их инфраструктурное обустройство, что обосновывалось необходимостью более  реалистичного  подхода  к масштабности зональных проектов.

    На  фактическое  закрытие ранее созданных зон были направлены решения,  принятые в июне 1993 г.: законодательное урезание предоставленных  зонам  таможенных льгот (Закон РФ "0 таможенном тарифе") и очередная отмена налоговых преференций (письмо ГНС  и  Минфина  РФ [11]).  И хотя иностранным инвесторам указом президента [14] были даны гарантии по сохранению прежних условий деятельности  на  три года вперед, над зонами нависла атмосфера бесперспективности.

    Такое развитие событий прежде всего отражало стремление правительства удержать те или иные территории,  претендующие на статус свободной зоны, в пределах национального экономического пространства.

    В результате,  к  осени 1994 г.  наметились следующие контуры российской зональной  политики:

• урезание (до 1-2 кв.км) возможных размеров свободных зон, исключающее  создание  относительно  крупных комплексных зон свободного предпринимательства;
• формальное заимствование и перенос на российскую почву  простейших  образцов  из мировой зональной практики без учета ее перспективных тенденций и увязки с национальной промышленной политикой;
• усложненная система управления зонами,  сопряженная с  многочисленными  бюрократическими согласованиями и невозможностью создания зон по инициативе "снизу".

    Ряд регионов,  не дожидаясь соответствующих законодательных  решений,  начал  интенсивную  работу по реализации проектов точечных и локальных с таможенных зон (обустройство территории, создание Компании развития и т.п.).  Они сумели мобилизовать необходимые стартовые средства (кто - частные,  а кто -  государственные),  и это предопределило их ближайший успех. Первая по такому пути пошла СЭЗ "Находка": опираясь на правительственное постановление о принципиальной  возможности создавать на своей территории таможенные зоны [13],  а также - специально предоставленным на эти цели  бюджетным кредитом  Минфина  (март 1995 г.),  она образовала первую подобную зону уже к лету 1995 г. В том же направлении, но уже без федеральной государственной поддержки,  действовали правительство Московской области (проект СЭЗ "Шерризон"),  мэрия Санкт-Петербурга (свободная таможенная зона "Гавань"), администрация Ульяновска (аналогичная зона в районе городского аэропорта).

    Напротив, другие крупные территории активизировали усилия по  лоббированию эксклюзивных правительственных решений, гарантирующих им либо воссоздание прежних, либо получение принципиально новых индивидуальных  преференций.  Следует  отметить,  что  правительство - вразрез с собственным курсом на организацию исключительно  локальных СЭЗ - поддалось этому давлению: был восстановлен режим беспошлинной торговли в пределах Калининградской области  [12,15],  а  в июле 1994 г. была создана [17] зона экономического благоприятствования в Ингушетии - "своеобразная модель  оффшорной  зоны,  весьма далекая от общепринятых стандартов" [35,  с.17].  Причем,  когда в марте 1995 г. все индивидуальные таможенные льготы в РФ были вновь официально отменены [19,20],  борьба территорий за особые привилегии не опрекратилась.  В частности,  Калининградская область добилась принятия в ноябре 1995 г. Госдумой РФ отдельного федерального Закона "Об Особой экономической зоне в  Калининградской  области", возвращавшего ей режим таможенной экстерриториальности.  22 января 1996 г. этот Закон был подписан Президентом. 

    1.4. Мировой опыт и возможности его использования в России 

    Сейчас  в мире, как уже было сказано, функционирует, по разным данным, от 400 до 2000 свободных  экономических зон.  Впервые СЭЗ  были созданы в США по акту 1934 г.  в виде зон внешней торговли.  Целью их  была  активизация  внешнеторговой деятельности посредством использования эффективных механизмов снижения  таможенных  издержек.

    При этом главным образом предполагалось сокращение импортных тарифов на детали и компоненты для производства  автомобилей.  В  зоны внешней торговли были превращены склады, доки, аэропорты. Предприятия, действующие в указанных зонах, выводились из-под таможенного контроля  в США,  если импортируемые в зону товары затем направлялись в третью страну. Таможенные издержки снижались и тогда, когда в зоне осуществлялась "доводка" продукции фирм США для последующего экспорта.  Если же товары из зоны шли в США, они в обязательном порядке проходили все таможенные процедуры,  предусмотренные законодательством страны.

    Успешным  вариантом свободной экономической зоны стало создание зоны благоприятствования в Ирландии в 1957 г.  с центром в аэропорте "Шеннон".  Территория зоны составляла всего 15 га.  Цель ставилась скромная:  получить  дополнительно 300 новых рабочих мест.  Здесь, однако,  тот случай, когда результаты значительно превзошли ожидания. Еще один удачный пример свободной экономической зоны, центром которой являлся аэропорт,  - "Дог-Айленд" (Англия,  1982 г.). Площадь  этой СЭЗ составила 2000 га.  Под реализацию намеченной программы было привлечено более 1 млрд. ф.ст.

    В 1967 г.  в Бразилии была создана  свободная  экономическая  зона иного  типа  -  "промышленный округ  свободной зоны Манаус" (Амазония).  Выделенная для этой СЭЗ площадь - 3,6 млн.  кв.  км; цель - стимулирование   развития   промышленного  производства;  основное средство достижения цели - налоговые  льготы.  Эта  зона  получила быстрое развитие,  что в значительной степени повлияло на оздоровление экономики всей Бразилии.  Ядро  СЭЗ  составили  примерно  ЗО сырьевых  и  топливно-энергетических  отраслей,  продукция которых потреблялась в самой Бразилии. Экспорт зоны достигал только 3 - 5% производства.

    В 1978  г.  в Китае были созданы  свободные экономические зоны в 14 прибрежных городах.  Цель - развитие  внешней  торговли.  Основной инструмент - налоговые и таможенные льготы.  На каждый гектар зоны в период ее становления ежегодно вкладывалось примерно 15-17  млн. долл.  США.  Всего с момента создания по 1987 г.  в СЭЗ Китая было привлечено приблизительно 22 млрд.  долл.  Через них проходило 2/3 внешнего товарооборота страны. В 1990 г. экспорт только одной зоны Шеньчжень составил 3 млрд.долл.

    Несколько слов следует также сказать о  расположенных в  Южной  Корее, Малайзии, Сингапуре, Гонконге "точечных" зонах, ориентированных на экспорт товаров: ими охватывается до 90% всего его объема в развивающихся странах мира.

    Происходит  ускоренное развитие и научно-технических  зон. В 1973 г. в США их насчитывалось 84; здесь было занято 142 тыс. рабочих  и 45 тыс.  ученых. Наиболее крупная  в США научно-техническая зона - Силикон-Вэллс ("Силиконовая долина") . Она осуществляет 20% мирового производства средств вычислительной техники и компьютеров.  В ближайшее время в США планируется создать до 1000 СЭЗ. Объем инвестиций должен при этом составить более 3 млрд.  долл., а число дополнительных рабочих мест - 100 тысяч.

    В Голландии и ФРГ в 1985 г.  было соответственно 45 и 50 технопарков, причем планировалось образовать еще по 100 в каждой стране. В Японии в 14 районах  создается 18 технополисов на базе ведущих  научных  подразделений.  Крупнейший технополис "Цикуба" обеспечивает работой 145 тыс.  человек.  В Англии имеется более 25 зон и технопарков,  за  счет чего создано в общей сложности 18,4 тыс.  рабочих мест.

    Наконец, можно выделить еще одну разновидность свободных зон,  которая распространена в мире, - оффшорные зоны, которые служат своего рода "налоговыми оазисами",  обслуживающими международные  финансовые  операции.  Примерами  офшорных центров являются,  прежде всего,  островные территории - Антильские,  Багамские, Бермудские, Виргинские,  Каймановы,  Барбадос,  Гернси и Джерси, Кипр, Мальта, Мадейра,  а также Гонконг,  Западное Самоа, Ирландия, Либерия, Ливан, Лихтенштейн, Панама, Сингапур и ряд других.

    Оффшорные зоны  дают использующим их хозяйственным агентам следующие преимущества:  налоговые льготы, значительную свободу, практическое отсутствие валютного контроля,  возможность проведения операций с резидентами в любой иностранной валюте, списание затрат на месте, анонимность, секретность финансовых операций (главным образом действует лишь требование информировать власти о  сомнительных операциях,  связанных с наркобизнесом).  При этом внутренний рынок ссудных капиталов зоны изолируется от счетов  резидентов.  Дело  в том, что классический вариант оффшора предполагает хозяйственную и финансовую деятельность в оффшорной зоне только нерезидентов.

    По  налоговым льготам, в свою очередь, воэможны варианты. В оффшорных зонах  Ирландии,  Либерии налоги не взимаются. В Швейцарии взимаются, но явно низкие. В оффшорных зонах Лихтенштейна, Антильских островов и Панамы в момент регистрации фирм в качестве налога выплачивается единая сумма (паушальный налог).  В таких зонах обычно также взимаются ежегодные регистрационные взносы компаний,  сборы за предоставление банковских и  страховых  лицензий,  лицензий  на трастовую деятельность. Можно также добавить, что если в Ирландии, Швейцарии от оффшорных компаний требуется лишь минимальный бухгалтерский учет,  то на Антильских островах,  в Либерии, Панаме, Лихтенштейне отсутствует даже такое требование. В Западном Самоа форма и порядок бухгалтерского учета не регламентированы и выбираются владельцем компании.

    Интересен опыт Венгрии. В этой стране был реализован режим классического  оффшора.  Оффшорные  компании получают скидку на налог на прибыль в размере 85%, что позволяет сократить реальную ставку налога до 5,4%.  Оффшорной компании предоставляется право вести операции с иностранной валютой;  получать иностранные займы и кредиты без  специального  разрешения  властей,  регулирующих  операции  с иностранной валютой; иметь счета в иностранных банках при условии, что  определенная доля счетов приходится на Венгерский банк.  Посредническая деятельность таких компаний в Венгрии ограничена внешней торговлей с Россией, а также посредничеством между российскими компаниями.  Принцип такого ограничения простой -  ориентировать оффшорные льготы  на основные,  преобладающие во внешней торговле товарные потоки и широкий круг хорошо известных деловых партнеров.

    Аналогичная  идея  вполне  может  быть использована и при создании оффшорных зон в регионах России. Так, для оффшорных компаний льготы  могут  быть целенаправленно ориентированы на основных торговых партнеров того или иного региона (для  Республики  Татарстан  это, например,  Германия, США, Венгрия, Швейцария, Австрия, Китай, Турция,  Великобритания, Нидерланды, Финляндия); данная рекомендация, разумеется, небесспорна и нуждается в дополнительной проработке.

    По  наблюдениям специалистов, многие СЭЗ  прошли свой "путь", трансформируясь сначала иэ складских и транзитных зон в экспорто-производственные,  а затем - и в комплексные. Мировой опыт свидетельствует,  что при отсутствии экспортных зон рост вывоза из страны товаров и услуг увеличивается в среднем в год на 7%,  при наличии же их - на 20%.

    Как мы видим, СЭЗ в мировой практике создаются с какими-то определенными  целями, которые направлены на повышение  благосостояния как в  самих зонах,  так и на территории целой страны.  К таким целям, как правило,  относятся:  активизация внешнеторговой деятельности, увеличение объемов экспорта, создание дополнительных рабочих мест, стимулирование промышленного производства,  привлечение  в  страну иностранных инвестиций, подъем депрессивных территорий, выравнивание межрегиональных различий.  Способы достижения этих целей  чаще всего  одинаковы  -  это налоговые и таможенные льготы,  различные преференции.

    Россия, в общем,  переняла этот опыт у  других стран, но, к сожалению,  вместо инструмента модернизации экономики  и  привлечения  в страну  иностранных  инвестиций  зональные  льготы стали средством скрытого субсидирования отдельных лоббистских группировок и способом  первоначального накопления капиталов,  впоследствии утекающих за рубеж. Важно сейчас создать такие условия, чтобы преференциальные режимы применялись не ради раздачи льгот определенным предприятиям,  отраслям или территориям,  а с целью стимулирования  новых форм хозяйствования,  промышленного производства развития внешнеэкономических отношений, обеспечивающих технологический прорыв России в ХХI век. Другое стратегически оправданное направление - реализация преимуществ транспортно-географического положения России и потенциала ее припортовых территорий. Создание в некоторых районах широкой сети свободных таможенных зон ускорило бы интеграцию  России в мирохозяйственные связи, а также притянуло бы к ней огромные потоки товаров и капиталов,  пока что направляющихся в аналогичные зоны зарубежных стран Черноморья и АТР [36].