Методы государственного регулирования естественных монополий

«С начала года очевидно падение  пассажирооборота и соответственно числа перевезенных пассажиров. За первые четыре месяца было перевезено на 10,2% пассажиров меньше, чем за аналогичный  период прошлого года. При этом поездами дальнего следования было перевезено на 12,6% меньше, а поездами пригородного сообщения – на 10%. Одновременно пассажирооборот в дальнем следовании сократился на 11,6%, а в пригородном  сообщении – на 15,6%, что говорит  не только о сокращении числа перевезенных пассажиров, но и о сокращении дальности поездок», – отмечает руководитель отдела исследований железнодорожного транспорта ИПЕМ Владимир Савчук[16,с.24].

По его словам, из-за снижения грузоперевозок резко снизились и возможности  перекрестного субсидирования убытков  от пассажирских перевозок. Между тем  в 2004–2008 годах объемы такого субсидирования составляли 43–66 млрд. руб. ежегодно. «В результате РЖД вынуждено сокращать  количество поездов и уменьшать  их составность. На ряде маршрутов приостанавливается пригородное сообщение при отсутствии компенсаций убытков со стороны  региональных властей, ответственных  за организацию пригородного сообщения», – отмечает Савчук. Действительно, в новом графике движения поездов  на 2009–2010 годы РЖД оставило 824 пары поездов дальнего следования, тогда  как в прошлом году их было 841. 

Российские железные дороги уже  столкнулись с падением пассажиропотоков. На 2009 год запланировано снижение закупок локомотивов – на 47%, электропоездов – на 38%, пассажирских вагонов дальнего следования – на 58%[8,с.24]. В условиях недостатка средств на текущее содержание инфраструктуры есть опасность некоторого снижения показателей безопасности перевозок грузов. А нынешнее сокращение инвестиций обернется необходимостью ускоренного инвестирования в железнодорожный транспорт уже через два-три года[18].

Сокращение расходов компании произойдет в значительной мере за счет затрат, не зависящих от объема перевозок. Так, предстоит снижение затрат на перевозочную деятельность (на 36 млрд. руб.), на топливно-энергетические ресурсы (минус 26 млрд. руб.), на капитальный  ремонт основных средств (минус 46 млрд. руб.). В результате не будет отремонтировано 6,5 тыс. км пути, 1100 локомотивов, 3500 грузовых вагонов. Кроме того, из программы  капитального ремонта полностью  исключены здания и сооружения, кроме  тех, что находятся в аварийном  состоянии[16, с.25].

Не многим лучше обстоят дела и в «Газпроме». «Газовая промышленность оказалась одной из наиболее пострадавших от последствий кризиса среди  всех отраслей российского ТЭК. Наибольший удар был нанесен по самой прибыльной статье доходов «Газпрома» – экспорту, который обвалился в первом квартале разом на 56,2%. Одна только Украина  снизила импорт газа на 40%[11, с. 17].

На первый план для «Газпрома» сегодня выходит угроза инвестиционного дефицита. Экономический кризис пришелся на самое начало одного из крупнейших инвестиционных циклов в истории отечественной газовой отрасли, сопоставимого по масштабам только с ударной социалистической стройкой 1960–1970-х годов[19]. Суммарный объем необходимых инвестиций в отрасль на ближайшие 20 лет превышает полтриллиона долларов. За этими гигантскими цифрами стоят крупнейшие энергетические проекты 2010–2020-х годов: разработка месторождений Ямала, шельфа северных морей, Восточной Сибири и Дальнего Востока, прокладка новых трубопроводных маршрутов и развитие инфраструктуры сжижения газа. И все эти проекты должны начинаться фактически с нуля. Отказ от этих проектов или их несвоевременный ввод в эксплуатацию грозит возникновением масштабного дефицита газа на внутреннем рынке уже в первой половине 2010-х годов[11,с.25].

В условиях финансового кризиса все чаще звучат предложения заморозить тарифы естественных монополий. Однако генеральный директор Института проблем естественных монополий Юрий Саакян считает, что в настоящий момент политика государства в области тарифообразования должна быть максимально сбалансированной.

 Понятно, что такая мера  как замораживание тарифов не  будет популярна у самих монополистов  и против нее выступят такие  компании как «Газпром», «РЖД»,  генерирующие компании. Каковы шансы,  что государство откажется от  запланированного роста тарифов?

 Вряд ли это произойдет. Возможно, было бы целесообразно пересмотреть  темпы роста цен на природный  газ (достижение мирового уровня  к 2011 г.), т.к. основной причиной  этого роста является, в первую  очередь, задача по сокращению  внутреннего потребления газа, а  не проблемы с рентабельностью  «Газпрома». При условии снижении  темпов роста цен на газ  можно было бы и пересмотреть  темпы роста цен на электроэнергию. В последний день работы Правительства Виктора Зубкова в мае 2008 года было принято решение о значительном увеличении прогнозных уровней роста тарифов естественных монополий[10, с.70].

Пора отбросить миф о том, что в России очень низкие цены на электроэнергию. По данным МЭР России, средний уровень цен на электроэнергию для промышленности в России на текущий  момент составляет 6,4 центов за 1 кВт-ч. Таким образом уже сегодня  уровень цен на электроэнергию для  промышленных потребителей соответствует  уровню цен в других странах с  развитыми энергетическими системами, но со значительным дефицитом собственных  первичных источников энергии, например США и Китая. А через 3 года с  ростом в 1,8 - 2 раза они могут стать  выше даже среднеамериканских в 1,5 раза и приблизиться к уровню цен в  Европе. Если все-таки будет принято  решение о замораживании тарифов, то станет ли это одним из инструментов поддержки реального сектора  экономики? Как это отразится  на естественных монополиях?  Государство должно придерживаться утвержденных показателей роста тарифов: и монополии, и их потребители уже заложили в свои бюджеты этот рост. Заморозка тарифов нанесет монополиям больше ущерба, чем принесет пользы потребителям. В случае если такое решение все же будет принято, то компании монополисты урежут инвестпрограммы со всеми вытекающими. Но сейчас не середина 1990-х, когда можно было заморозить тарифы естественных монополий и дотировать всю страну, т.к. тогда в результате экономического спада у естественных монополий был достаточный запас надежности. Сегодня естественные монополии почти полностью исчерпали весь задел, оставшийся в наследство от Советского Союза, и поэтому замораживание их инвестпрограмм может быть опасным для экономического развития[2,с.88].

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Государственное регулирование естественных монополий. Противоречия регулирования

 

В процессе разгосударствления, приватизации и демонополизации России не только достаточно конкретно определился  круг естественных монополий, но и был  разработан проект Федерального закона «О естественных монополиях», который  не принимался Государственной Думой  в течение трех лет. Основные проблемы возникали при обсуждении вопросов о правомерности предоставления органам регулирования права  контролировать инвестиционную деятельность компаний, о границах регулирования, о возможности сохранения функций  регулирования у отраслевых министерств  и т.д.[17,с.11].

Но в 1994-1995 гг. цены на продукцию  и услуги российских естественных монополий  росли более быстрыми темпами, чем  в других отраслях экономики. Сложившаяся  на рынке асимметрия цен, непредсказуемость  поведения и действий субъектов  естественных монополий активизировали усилия по принятию закона, регулирующего  их деятельность, и 19 июля 1995 г. Государственная  Дума приняла Федеральный закон  № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее - Закон «О естественных монополиях»)[12,с.14].

Закон содержит ряд норм, определяющих основные направления регулирования  естественных монополий, в том числе  устанавливает понятия «естественная  монополия, «субъект естественной монополии», «сферы деятельности», на которые распространяется закон, методы регулирования естественных монополий, а также методы управления их деятельностью.

Кроме того, в четвертой статье Закона приведен перечень естественно-монопольных  сфер экономики России, который после  неоднократных изменений выглядит следующим образом:

транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

транспортировка газа по трубопроводам;

железнодорожные перевозки;

услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;

услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи;

услуги по передаче электрической  энергии;

услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;

услуги по передаче тепловой энергии;

услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей.

Положение дел с государственным регулированием деятельности естественных монополий по-прежнему нельзя признать удовлетворительным. Выход из сложившейся ситуации видится в необходимости четкого законодательного решения вопросов о том, что такое естественная монополия и кто является субъектом естественной монополии, деятельность которой подлежит государственному регулированию. Эти вопросы особенно актуальны в свете того, что российские естественные монополии в настоящее время находятся в процессе реформирования, в ходе которого происходит выделение из них некоторых видов деятельности.

Суть любого регулирования состоит  в упорядочении деятельности участников социального общения, прежде всего  в установлении для них определенных правил поведения, в данном случае - в рыночных отношениях.

Регулирование является основной формой воздействия государства на естественные монополии, и его специфика проявляется  в его методах, которыми Федеральные антимонопольные органы не наделены.

Правительства РФ и образуют вместе с соответствующим федеральным  органом единую систему регулирования  в соответствующей сфере естественной монополии. Только органы регулирования естественных монополий наделены полномочиями принимать решение о включении в реестр субъектов естественных монополий либо об исключении из реестра. Сформирование и ведение реестра субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственные регулирование и контроль, является первой исходной функцией органов регулирования естественных монополий. Федеральный закон "О естественных монополиях" ничего не говорит о том, кто устанавливает порядок ведения реестра субъектов естественных монополий.

Органы регулирования естественных монополий принимают обязательные для субъектов естественных монополий  решения о введении регулирования. Федеральным законом "О естественных монополиях" установлены два специфических метода (применение иных методов не допускается):

1. Органы регулирования естественных монополии могут применять ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня[5,c. 22].

Как правило, используются заранее  выбранные схемы установления цен:

 а. Метод предельных  издержек: он заключается в том, что государство требует (и контролирует), чтобы устанавливаемая монополистом цена равнялась его предельным издержкам.

б. Метод средних издержек: состоит в том, что вся прибыль монополиста, за исключением нормальной, изымается (то есть цена равна средним издержкам). Этот метод может дать результат, при котором продукта будет производиться слишком мало по сравнению с необходимым для эффективного функционирования экономики в целом, и, с другой стороны, не создает заинтересованности в минимизации издержек: монополист заранее знает, что его расходы будут компенсированы[15,с.57].

 в. Метод установления потолка цен: обычно приводит к дефициту продукции.

 г. Субсидирование  естественных монополий: многие страны с рыночной экономикой в умеренной степени используют этот метод, придерживаясь варианта предельных издержек. Суть практики перекрестного субсидирования состоит в том, что одни потребители продукции естественной монополии получают ее, но по более низким ценам за счет других, на которых фактически возлагается дополнительное бремя. В наиболее тяжком положении оказались промышленные предприятия, которые фактически субсидируют льготные тарифы для населения.

2. Определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии. Необходимость его применения прямо детерминирована природой естественных монополий.

Также органы регулирования естественных монополий принимают решения  об изменении или о прекращении  регулирования в отношении конкретных субъектов естественных монополий, если отпадают установленные для  этого основания, например, если открылась  возможность для развития конкуренции  на рынке соответствующих товаров. Орган регулирования естественной монополии, при принятии решения  о применении методов регулирования  деятельности конкретного субъекта естественной монополии, обязан рассматривать  информацию, предоставленную заинтересованными  лицами, о деятельности данного субъекта естественной монополии, основной метод регулирования деятельности субъектов естественной монополии - установление цены (тарифов) или их предельного уровня.

Еще одна функция органов регулирования  естественных монополий - внесение в  установленном порядке предложений  по совершенствованию законодательства о естественных монополиях. Выработанные рекомендации по улучшению действующего законодательства органы регулирования  естественных монополий направляют Правительству РФ. Такую же функцию, но только по вопросам совершенствования  антимонопольного законодательства, выполнял прежний Государственный антимонопольный  комитет РФ[5,c.35].

Федеральные антимонопольные органы самостоятельно принимают также  решения о наложении штрафов  и административных изысканий на субъектов естественных монополий  за допущенные ими нарушения антимонопольного законодательства. Исключение составляет принятие решений о наложении  штрафов и административных взысканий  за нарушения установленного порядка  ценообразования на товары естественных монополистов[5,c.40].

В российском законодательстве ключевыми  признаками естественной монополии  как состояния товарного рынка  являются:

- наличие технологических особенностей производства товара, выражающихся в снижении издержек при увеличении объемов производства и делающих эффективным удовлетворение спроса на соответствующий товар в условиях отсутствия конкуренции;

- отсутствие товаров, способных послужить заменителем для товаров, производимых субъектами естественной монополии, результатом чего является низкая степень влияния цены на спрос.