Перспективы развития бюджетного право

  Различие  материальных и процессуальных норм бюджетного нрава отражено, например, в Законе РСФСР «Об основах  бюджетного устройства и бюджетного процесса» от 10 октября 1991 г., в котором выделен раздел «Основы бюджетного процесса». Эта концепция получила дальнейшее развитие в БК РФ 1998 г., который наряду с материальными нормами, сосредоточенными в части второй, содержит часть третью — «Бюджетный процесс в Российской Федерации», в которой закреплены процессуальные нормы бюджетного права.

3. Субъекты  бюджетного права  и бюджетные правоотношения.

 

  Носители  юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению  и использованию бюджетов всех уровней именуются субъектами бюджетного права.

  В круг субъектов  бюджетного права РФ входят:

  1) государство и его территориальные  подразделения — Российская Федерация в целом; субъекты Российской Федерации (республики, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург; муниципальные образования; закрытые административно-территориальные образования);

  2) органы государственной власти  и местного самоуправления — представительные (законодательные) органы государственной власти и местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления.

  Право на соответствующий бюджет — это  основное из материальных бюджетных прав. Оно принадлежит соответственно государству, государственному или муниципальному образованию, определяет именно их правосубъектность, а не правосубъектность тех или иных государственных (местных) органов. В этом находит свое проявление конституционное положение о том, что носителем суверенитета в Российской Федерации является ее народ (см. преамбулу Конституции РФ). Из права на бюджет вытекает комплекс различных материальных бюджетных прав, принадлежащих названным субъектам. Это права на получение и включение в бюджет определенных доходов, на использование их на экономические, социальные и другие потребности территории. С ними связаны соответствующие обязанности данных субъектов.

  Процессуальными правами и обязанностями наделены представительные (законодательные) и  исполнительные органы государственной  власти и местного самоуправления. Это, например, полномочия по составлению  и утверждению бюджета в определенные сроки при соблюдении установленных  форм и т.д.

  Вступая в общественные отношения для  реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права  становятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений.

  Этим  правоотношениям свойственны следующие  особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава:

  а) они возникают в связи с  образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муниципального денежного фонда  соответствующей территории;

  б) права и обязанности субъектов  правоотношений обусловлены формированием  и исполнением бюджета как  основного финансового плана  государства, государственного или  муниципального образования;

  в) в бюджетных  правоотношениях обязательно участвуют  государства, государственные или  муниципальные образования или  соответствующие органы государственной  власти и местного самоуправления, представляющие их интересы.

  Бюджетные правоотношения, как и нормы бюджетного права, могут быть материальными и процессуальными.

2.4. Источники бюджетного права

 

  Среди источников бюджетного права РФ прежде всего следует назвать Конституцию  РФ. Ряд ее статей непосредственно  устанавливают исходные начала и  принципы бюджетной деятельности в РФ. Это ст. 71 и 72, определяющие компетенцию РФ и сферу совместной деятельности в данной области РФ и субъектов Федерации, ст. 101, 104, 106, 114, устанавливающие основы порядка рассмотрения, утверждения бюджета и контроля за его исполнением, ст. 132 о бюджетных правах органов местного самоуправления и др. Помимо этого и конституционные нормы более общего значения определяют основные принципы и формы взаимоотношений в области бюджета, основы организации бюджетной деятельности государства, защиты прав и законных интересов участвующих в ней субъектов.

  Среди законодательных актов специального содержания выделяется Закон РФ об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса как имеющий общее значение для регулирования бюджетных отношений в стране. Этот Закон закрепляет основные общие положения, относящиеся к организации функционирования бюджетов всех уровней и, помимо этого, — детальную регламентацию относительно федерального бюджета (с 1995 г. действие его ст. 16, ч. 3, 20, 21 и 22 приостановлено). Положения названного Закона получили развитие в Законе РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов ' Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. (далее: Закон РФ «Об основах бюджетных прав...»). Ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете также, помимо конкретных показателей доходов и расходов, содержат правила общего значения, т.е. нормы бюджетного права.

  Федеральные законы «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. определяют основные положения о роли местных бюджетов, бюджетных правах муниципальных образований и органов местного самоуправления, их взаимоотношениях с органами государственной власти.

  Установленные названными законодательными актами основы правового регулирования подлежат конкретизации в законодательстве субъектов Федерации и нормативных актах органов местного самоуправления, также относящихся к источникам бюджетного права в соответствующих территориальных пределах.

  В сфере бюджетных отношений помимо законов действуют также указы  Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты Министерства финансов РФ, которым принадлежит важная роль в практической организации бюджетной деятельности государства.

  Приведенные примеры федеральных законов  и других нормативных актов далеко не исчерпывают всего их перечня, действующего в настоящее время. Принятый 31 июля 1998 г., вводимый в действие с 1 января 2000 г.'. Бюджетный кодекс РФ призван сыграть важную роль в обеспечении бюджетных отношений необходимой правовой основой. Он окажет воздействие на формирование бюджетного законодательства субъектов РФ и системы нормативных бюджетно-правовых актов органов местного самоуправления. Вместе с тем ряд федеральных законов и иных нормативных актов потребуется изменить и признать утратившими силу.

3. Бюджетное устройство в Российской Федерации

 

  Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в совокупности определенную систему, которая называется бюджетной системой. В законодательстве было дано ее определение как основанной на экономических отношениях, государственном устройстве и юридических нормах совокупности федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов муниципальных образований.

  Следует заметить, что Бюджетный кодекс РФ 1998 г. (ст. 6 и 10) расширил рамки бюджетной  системы, включив в нее помимо бюджетов в собственном смысле слова, внебюджетные государственные социальные фонды (ст. 13). При этом какие-либо муниципальные (местные) внебюджетные фонды не упоминаются. Такое объединение является условным и требует уточнения. С бюджетом названные фонды сближает утверждение их представительными (законодательными) органами власти, которые утверждают и отчеты об исполнении бюджетов этих фондов. Однако внебюджетные фонды существенно отличаются от государственных и местных бюджетов своим предназначением, конкретным целевым содержанием, правовым режимом. Поэтому в настоящем учебнике они рассматриваются особо.

     Каждое государство имеет свою  организацию бюджетной системы  и принципы ее построения, т.е.  бюджетное устройство. Правовые нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи. Эти нормы являются в бюджетном праве основополагающими, поскольку выражают право государства и муниципальных образований на свой бюджет, уровень самостоятельности в его использовании.

  Бюджетное устройство страны определяется ее государственным устройством. В унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней — государственного бюджета и местных бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления.

  Для бюджетной системы федеративного  государства характерны три уровня — государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты. Так, бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты штатов и более 82 тыс. бюджетов местных административно-территориальных единиц (округов, муниципалитетов и др.).

  В бюджетную систему России как  федеративного государства также  входят бюджеты трех уровней, являясь  ее самостоятельными частями. К ним относятся государственные бюджеты двух уровней:

  а) федеральный бюджет;

  б) бюджеты субъектов Федерации  — республиканские бюджеты республик в составе РФ; краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области и окружные бюджеты автономных округов.

  Третий  уровень — местные бюджеты, к  которым относятся бюджеты муниципальных  образований (бюджеты районов, городов и других административно-территориальных единиц, являющихся муниципальными образованиями в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов Федерации).

  Среди них следует выделить бюджеты  административно-территориальных единиц с особым режимом — бюджеты закрытых административно-территориальных образований.

  Каждый  из бюджетов служит финансовой базой  для деятельности соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления.

  С 1991 г. при сохранившихся в основном видах бюджетов бюджетное устройство в РФ претерпело существенные изменения. Содержание организационно-правовых принципов взаимосвязи между бюджетами еще в рамках Союза ССР стало иным после принятия бывшими союзными республиками, в том числе и Российской Федерацией, Деклараций о суверенитете. Бюджеты союзных республик обособились от союзного (федерального) бюджета и перестали представлять вместе с ним единый государственный бюджет, утверждаемый высшим органом государственной власти страны. Обособление бюджетов произошло и в Российской Федерации, что нашло свое закрепление в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». В результате государственный бюджет Российской Федерации перестал утверждаться как ее основной финансовый план формирования и использования единого денежного фонда, в котором сосредоточивались средства всех бюджетов.

  Законодательно  закреплены в качестве основы бюджетного устройства принципы единства и самостоятельности бюджетов.

  Принцип единства. Несмотря на самостоятельность каждого из бюджетов в РФ, законодательство подчеркивает единство бюджетной системы. Оно проявляется во взаимодействии бюджетов всех уровней по линии доходов. Это взаимодействие осуществляется путем распределения между бюджетами регулирующих доходных источников, создания и частичного перераспределения целевых и региональных фондов.

  Законодательство  определяет организационно-правовые и  экономические гарантии единства бюджетной системы. К ним относятся: ее единая правовая база, использование единых бюджетных классификаций, обеспечивающих сопоставимость доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также статистической и бюджетной информации, позволяющей составить консолидированные бюджеты, согласованные принципы бюджетного процесса; единая денежная система.

  Единство  бюджетной системы является необходимым  условием проведения единой социально-экономической, финансовой, в том числе налоговой, политики в стране.

  Бюджетный кодекс РФ 1998 г. (ст. 29) указывает и  на другие проявления и гарантии единства бюджетной системы — единство форм бюджетной документации, санкций  за нарушение бюджета, cостав доходов и расходов бюджетного законодательства, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней и ведения бухгалтерского учета.

  Самостоятельность бюджетов обеспечивается правом самостоятельного утверждения каждого уровня бюджета соответствующими представительными органами власти, правом определять направления использования и расходования бюджетных средств;

  наличием  собственных источников бюджетных  доходов, запрещением изъятия дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов, сумм превышения доходов над расходами и экономии по расходам.

  Обобщенное  выражение рассмотренные принципы находят в принципах федерализма  и развития местного самоуправления, свойственных финансовой деятельности российского государства в целом.

4. Перспективы развития бюджетного право.

 

  Значение  бюджетного права обусловлено важной ролью государственного и местного бюджетов в решении экономических и социальных задач страны. Для федеративного государства, каковым является Россия, оно особенно велико. С помощью бюджетного права регулируются внутри-федеративные отношения по распределению финансовых ресурсов, необходимых для осуществления полномочий федерального уровня и субъектов Федерации. В силу своей важности часть отношений в области бюджета регулируется конституционными нормами.