Принципы финансового права

Принцип законности означает необходимость строгого соблюдения требований финансово-правовых норм всеми участниками отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности. Он распространяется на государственные органы власти, органы местного самоуправления, предприятия, организации, учреждения, должностных лиц и граждан. Этот принцип вытекает из ст. 1 Конституции РФ, провозгласившей Российскую Федерацию правовым государством. Он закреплен и в других статьях Конституции РФ (ст. 2, 15, 57 и др.). За нарушения норм финансового права применяются соответствующие меры ответственности.

Рассмотренные принципы находят отражение и  закрепление в законодательных  и иных правовых актах, регулирующих разные стороны финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, свое применение в подотраслях и институтах финансового права. Помимо этого, названным подотраслям и институтам свойственны и особые принципы, в которых проявляется их специфика. Все эти принципы требуют развития и углубления, конкретизации в финансовом законодательстве и последовательной реализации.⁷

Глава II. Характеристика отдельных отраслевых принципов финансового права

§2.1. Принцип открытости бюджетной деятельности

Современные принципы построения и функционирования бюджетной системы России носят  на себе отпечаток традиций осуществления  бюджетной деятельности советского периода (фактический централизм, неправовой конъюнктурный подход к распределению  бюджетных трансфертов нижестоящим  бюджетам, наличие закрепленных и  регулирующих источников бюджетного финансирования и т.д.), однако вотличие от бюджетной  практики административно-командной  системы непосредственно выражены в нормах (правовых предписаниях) действующего бюджетного законодательства, и в  первую очередь в Бюджетном кодексе  Российской Федерации (далее - БК РФ). В  юридической науке под принципами традиционно понимаются основополагающие <1> или исходные⁸ (коренные⁹, руководящие¹⁰, ключевые¹¹) идеи, требования ¹²(начала¹³, правила ¹⁴, положения¹⁵), выражающие наиболее существенные особенности и целенаправленность, объективные закономерности¹⁶, определяющие сущность всей системы права, отрасли права или правового института (субинститута).¹⁷

В действующем  российском законодательстве, как известно, не нашлось места прямому и  недвусмысленному нормативному закреплению  отраслевых принципов финансового права. Принципы финансовой деятельности (как традиционно "очерченного" предмета финансового права) нигде прямо не поименованы, их значение нормативно не раскрывается.

При этом в доктрине учеными, находящимися на позиции о существовании единого  финансового права как самостоятельной  не комплексной (а основной) отрасли  российского права, указанный факт никак не комментируется. Напротив, в финансово-правовой литературе основными (главными) принципами финансового  права в первую очередь называют: законность, гласность, финансовый федерализм и плановость.

При этом отмечается, что принцип гласности  проявляется в открытом (гласном) характере финансовой деятельности. В процессе функционирования финансовой системы до сведения населения доводится  содержание большинства проектов финансово-правовых актов, отчетов о выполнении бюджетов, результатов проверок финансовой деятельности и т.д.

Однако  такой подход к разрешению вопроса  о принципах финансового права  даже в самом первом приближении  не может не вызывать серьезные возражения. Очевидно, что указанные основные начала (законность, гласность, федерализм) являются, скорее, социально-правовыми, общими для всех российских отраслей права. В свою очередь, принцип плановости реализуется в рамках финансового  права, но было бы излишней вольностью относить его к принципам всего  финансового права.

Поэтому следует учитывать, что каждая из структурных составляющих особенной  части финансового права (бюджетное, налоговое, валютное право), которые  при преобладающем в настоящее  время подходе рассматриваются  как его подотрасли, имеют свои, самостоятельные принципы отраслевого  характера.

В бюджетной  сфере круг принципов бюджетной  деятельности закреплен в ст. 28 БК РФ. Однако необходимо учитывать, что  законодатель именует указанные основные начала "принципами бюджетной системы Российской Федерации". Представляется, что такой подход не корректен. Бюджетная система является не субъектом права, а объектом неодушевленным, юридической конструкцией и не может иметь собственных принципов. Перечисленные в статье основные начала выступают принципами деятельности государства по формированию и поддержанию эффективного функционирования бюджетной системы, а не принципами самой бюджетной системы.

Принципы  порядка эффективного построения бюджетной  системы (бюджетного строительства) формулируются, как правило, в результате тщательного  изучения опыта построения бюджетных  систем зарубежных государств, на различных  исторических отрезках и совокупности правовых норм, регулирующих соответствующую  сферу общественных отношений ¹⁸.

Не случайно в различных (в первую очередь  экономических) работах выделяются и иные (не закрепленные в законодательстве) принципы. Например, экономисты выделяют следующую систему принципов  эффективного функционирования бюджетной  системы:

1) самостоятельность  бюджетов разных уровней (закрепление  за каждым уровнем власти и  управления собственных источников  доходов, право самостоятельно  определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных  доходов и неиспользованных или  дополнительно полученных средств  в вышестоящие бюджеты, право  на компенсацию расходов, возникающих  в результате решений, принятых  вышестоящими органами власти  и управления, право предоставления  налоговых и иных льгот только  за счет собственных доходов  и т.д.);

2) законодательное  разграничение бюджетной ответственности  и расходных полномочий между  федеральными, региональными и местными  органами власти и управления;

3) соответствие  финансовых ресурсов органов  власти и управления выполняемым  ими функциям (обеспечение вертикального  и горизонтального выравнивания  доходов нижестоящих бюджетов);

4) нормативно-расчетные  (формализованные) методы регулирования  межбюджетных отношений и предоставления  финансовой помощи;

5) наличие  специальных процедур предотвращения  и разрешения конфликтов между  различными уровнями власти и  управления, достижение взаимосогласованных  решений по вопросам налогово-бюджетной  политики¹⁹

Однако  возможно утверждать, что принципами функционирования современной бюджетной  системы России выступают лишь социально-экономические  принципы и идеи, воспринятые российским финансовым (бюджетным) правом. Соответственно, социально-экономические идеи (гипотезы) построения бюджетной системы, не закрепленные и не реализуемые в действующих  бюджетно-правовых нормах, в конкретной бюджетной системе не применяются  и принципами функционирования этой бюджетной системы не являются. Поэтому  нельзя не согласиться с мнением  А.Н. Козырина, когда он пишет, что "изучение принципов бюджетной системы  Российской Федерации имеет то положительное  значение, что раскрывает смысл сразу  многих правовых норм и позволяет  глубже и точнее понять их смысл" ²⁰.

Кроме того, исследуя вопрос о принципах регулирования  порядка построения и функционирования бюджетной системы, необходимо учитывать, что еще в советский период высказывались различные суждения о природе таких принципов. При  этом отметим, что большинство ученых (С.С. Алексеев²¹, В.А. Юсупов²², В.М. Семенов ²³и др.) вообще характеризовали принципы как комплекс идей, определяющих содержание норм права. Вместе с тем согласно другой точке зрения (Л.С. Явич²⁴, Е.А. Лукашева ²⁵) принципы рассматривались шире, как часть правосознания.

В современной  юридической науке под принципами принято понимать закрепленные в  действующем законодательстве основополагающие руководящие начала и идеи, выражающие сущность норм какой-либо отрасли права  и главные направления государственной  политики в области правового  регулирования соответствующих  общественных отношений. При этом принципы права - это общеобязательные исходные нормативно-юридические положения, отличающиеся высшей императивностью, определяющие содержание такого правового  регулирования и выступающие  во многих случаях высшим критерием  правомерности поведения участников регулируемых правоотношений²⁶. При этом принципы той или иной экономико-правовой системы - это общеобязательные исходные нормативно-юридические положения, отличающиеся высшей императивностью, определяющие содержание такой системы и выступающие во многих случаях высшим критерием правомерности поведения участников правоотношений, формирующихся в процессе функционирования этой системы²⁷. Последнее обстоятельство не лишний раз подчеркивает значение принципов бюджетной системы для бюджетного права.

Таким образом, принципы бюджетной системы России - это основополагающие и руководящие  идеи, ведущие положения, определяющие порядок построения и функционирование этой системы и в целом бюджетных  отношений, закрепленные в действующем  законодательстве. Естественно, эти  общие начала должны находить свое исчерпывающее выражение непосредственно  в нормах БК РФ.

Приведенный в ст. 28 перечень принципов деятельности государства по формированию и поддержанию  эффективного функционирования бюджетной  системы носит закрытый характер и расширительному толкованию не подлежит. Кодекс не содержит ответа на вопрос о юридических последствиях расхождения реальной бюджетной  политики с указанными принципами, и в том числе о юридических  последствиях принятия нормативных  правовых актов, не отвечающих либо прямо  противоречащих содержанию закрепленных в БК РФ принципов. Для устранения выявленного недочета законодателя необходимо либо совершенствование  положений ст. 3 Кодекса, либо дополнение гл. 1 настоящего Кодекса соответствующей  статьей. Внесение соответствующей  нормы в положения ст. 28 представляется не вполне оправданным с точки  зрения юридической техники и  архитектоники логической структуры  Кодекса.

Таким образом, принцип гласности выступает  едва ли не центральным ценностным ориентиром бюджетной деятельности. Несмотря на то что согласно положениям Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ в настоящее время указанный принцип именуется "принцип прозрачности (открытости)", его содержание изменилось не существенно. Такие выдающиеся исследователи прошлого, как Ф.С. Нитти²⁸и С.Ю. Витте²⁹, именовали принцип "гласности" принципом "публичности", отмечая, что бюджет должен быть публичным, т.е. составленным таким образом, чтобы каждый член общества мог понимать его язык и его цифры. Это обусловлено прежде всего необходимостью соблюдения демократических процедур в сфере распределения и использования публичных финансов.

Необходимо  отметить, что рассматриваемый принцип  исторически возник позже других и сформировался только по мере развития конституционализма. История дает нам  много примеров упорной борьбы за обладание правом на доступ к бюджетной информации. Как писал об этом в конце XIX в. французский ученый Р. Сторм, "право учреждения бюджета является одним из главных атрибутов верховной власти, и в государствах конституционных народ в лице своих представителей имеет право разрешать публичные расходы и доходы не потому, что он платит налоги, а потому, что именно ему принадлежит верховная власть. Поэтому именно народ, как источник верховной власти, должен в первую очередь знать о расходах и доходах" ³⁰.

В Российской империи вплоть до середины XIX в. данные государственных росписей доходов  и расходов выступали государственной  тайной. Свободно публиковаться для  широкого доступа населения данные росписей начинают лишь с 1862 г.

В современной  России рассматриваемый принцип  прозрачности (открытости) означает:

- обнародование через средства массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту предоставления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений;

- обязательную  публичность и открытость процедур  рассмотрения и принятия решений  в бюджетной сфере.

Как отмечается в литературе, исключением из принципа прозрачности (открытости) могут считаться  лишь секретные статьи бюджета, содержащие информацию, являющуюся государственной  тайной. При этом законодательством  устанавливается, что секретные  статьи могут утверждаться только в  рамках федерального бюджета.

Рассмотрим, насколько полно указанный принцип  реализуется в бюджетном законодательстве и практике бюджетного процесса.

Первое. Обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении. На федеральном и частично региональном уровнях указанное требование неукоснительно соблюдается. На местном - крайне редко. В лучшем случае, утвержденный бюджет публикуется отдельной брошюрой ограниченным тиражом и доступен местным депутатам и представителям бизнес-сообщества. Ссылка на недостаточные для реализации указанного принципа мощности местной печати не корректны, ибо практически в каждом муниципальном образовании имеется местная газета, учредителем которой является орган местного самоуправления, финансируемая полностью или частично за счет средств местного бюджета. Опубликование указанных сведений на сайте органа местного самоуправления в сети Интернет не решает проблемы. Закон прямо требует опубликования указанных актов в СМИ, а сайты органов местного самоуправления в качестве таковых не зарегистрированы.