Зонирование

Все особо  охраняемые территории, в том числе  территории государственных природных  заповедников, национальных парков и  т.д., обладают всеми признаками территориальной  зоны.

Понятия "зонирование территорий" и "территориальная  зона" пока не принято использовать применительно к землям большинства  категорий земель. Однако существо отношений, возникающих при делении  земель определенных категорий (выделение  конкретных территорий, установление их границ и определение особого  правового режима этих территорий) позволяет утверждать, что нормы  о видах земель являются, по существу, нормами о зонировании территорий. Так, нормы о делении земель лесного  фонда на группы лесов, категориях защитности лесов первой группы и особо защитных участков лесов вполне можно расценить как нормы о зонировании территорий.

ЗК РФ нередко включает в состав земель определенных категорий собственно территориальные зоны. В состав земель промышленности и иного специального назначения включены охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями  использования земель (п. 2 ст. 83 ЗК РФ). В состав земель особо охраняемых территорий и объектов включены охранные зоны или округа с регулируемым режимом  хозяйственной деятельности, а также  водоохраные зоны и зоны охраны памятников истории и культуры (п. 4 ст. 95, п. 1 ст. 97, п. 4 ст. 99 ЗК РФ). В состав земель водного фонда включены водоохранные зоны водных объектов, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, полосы отвода и зоны охраны водохозяйственных объектов (п. 1 и 3 ст. 102 Водного кодекса РФ).

Таким образом, в ЗК РФ сочетаются два подхода  к регулированию вопросов к зонированию  территорий. С одной стороны, нормы  о зонировании территорий рассматриваются  как отдельная группа норм, которая  должна применяться параллельно  с нормами о делении земель на категории. С другой стороны, нормы  о зонировании рассматриваются  как часть норм о категориях земель, определяющих их состав.

Подобного рода дуализм заставляет задуматься о соотношении норм о делении  земель на категории и норм о зонировании  территорий.

Ранее уже упоминалось, что в соответствии с ЗК РФ и федеральными законами одни и те же территориальные зоны могут быть признаны землями разных категорий.

Статьи 97 и 102 ЗК РФ допускают отнесение  земель водоохранных зон к землям особо охраняемых территорий и объектов и к землям водного фонда. В  соответствии с Лесным кодексом РФ (ст. 124-127) земли государственных  природных заповедников, национальных парков и природных парков должны считаться землями лесного фонда. В то же время ЗК РФ (ст. 95) объявляет  эти земли землями особо охраняемых территорий и объектов. Перечень подобных примеров может быть продолжен.

Следует учитывать, что к какой бы категории  ни относились соответствующие земли, их правовой режим един, поскольку  он определяется не столько нормами  ЗК РФ о делении земель на категории, сколько нормами о зонировании  территорий, содержащимися в Водном кодексе РФ, ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и других специальных законодательных актах.

Очень важно помнить, что правовой режим  земель нельзя определять, основываясь  исключительно на нормах о категориях земель. Ведущая роль норм о зонировании  территорий представляется очевидной, поскольку они определяют правовой режим территориальных зон независимо от их принадлежности к той или  иной категории земель. Правовой режим  земель каждой категории определен  в ЗК РФ, а правовой режим территориальных  зон - в специальных федеральных  законах.

Не имеет  принципиального значения вопрос о  том, находится ли национальный парк на землях поселений, землях лесного  фонда или землях особо охраняемых территорий. Также как не имеет  решающего значения вопрос о принадлежности земель водоохранных зон к определенным категориям. Понятно, что ФЗ "Об особо  охраняемых природных территориях" и Водный кодекс РФ устанавливают  правовой режим соответствующих  территориальных зон, невзирая на то, к какой категории земель отнес  их ЗК РФ.

В сложившейся  на сегодняшний день системе зонирования  территорий бывает сложно разобраться  даже специалистам. Представляется, что  именно по этой причине Правительство  РФ поручило Министерству имущественных  отношений РФ совместно с другими  федеральными органами исполнительной власти разработать отдельный законодательный  акт о зонировании территорий.

В зарубежных странах проводится зонирование  территорий муниципальных образований. Если есть необходимость в пределах зоны установить особый правовой режим  земель, в их составе могут выделяться подзоны. Зонирование, как правило, отнесено к ведению муниципальных  образований. По-видимому, со временем так же будет решаться вопрос с  зонированием территорий в РФ.

В ФЗ от 06.10.03 № 131-ФЗ "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 14-16) предусматривается необходимость  проведения территориального зонирования:

• земель поселений;
• земель межселенных территорий;
• земель городских округов.

В названном  законе подчеркивается, что зонирование  земель поселений, межселенных территорий и городских округов относится  к вопросам местного значения соответствующих  муниципальных образований.

К сожалению, указанные положения законодательства о местном самоуправлении, явно основанные на опыте правового регулирования  вопросов зонирования территорий в экономически развитых странах, пока не могут быть реализованы на практике. Земельное, градостроительное и иное специальное законодательство предусматривает возможность зонирования только территорий поселений. Зонирование территории иных муниципальных образований в таком законодательстве не предусматривается.

Границы муниципальных образований и  придание им статуса городского, сельского  поселения, городского округа, муниципального района предполагается осуществить  до 01.01.05 (ст. 85 ФЗ "Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации"). При  таких обстоятельствах проведения зонирования земель в пределах границ муниципальных образований, за исключением  земель поселений, не следует ожидать  в ближайшей перспективе.

Тем не менее признание необходимости  проведения зонирования территорий муниципальных образований, а также  отнесение этого вопроса к  ведению местного самоуправления, позволяет  судить об общем векторе развития правового регулирования соответствующих  отношений в РФ.

Виды  зонирования территорий в России

Представляется  целесообразным рассмотреть все  существующие сейчас в России виды зонирования территорий. Зонирование  территорий для осуществления градостроительной  деятельности предусмотрено в Градостроительном  кодексе РФ (ст. 37 и др.).

Данный  вид зонирования проводится для  обеспечения благоприятной среды  жизнедеятельности людей, защиты территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, предотвращения чрезмерной концентрации населения и производства, загрязнения  окружающей среды, сохранения особо  охраняемых природных территорий, в  том числе природных ландшафтов, охраны памятников истории и культуры, сельскохозяйственных и лесных угодий.

В указанных  целях при градостроительном  планировании осуществляется деление  территорий на следующие территориальные  зоны:

• зоны охраны памятников истории и культуры;
• зоны особо охраняемых природных территорий;
• санитарные, защитные и санитарно-защитные зоны;
• водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы;
• зоны санитарной охраны источников водоснабжения водопроводов питьевого назначения;
• зоны залегания полезных ископаемых;
• территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
• зоны чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия;
• зоны с экстремальными природно-климатическими условиями;
• иные зоны, установленные в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.

Территориальные зоны, их границы и правовой режим  определяются в схемах зонирования, которые разрабатываются при  подготовке градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий и поселений  и об их застройке. Данные о правовом режиме территориальных зон, в том  числе виды разрешенного использования  и иные ограничения, включаются в  правила застройки.

Вопросы зонирования территорий поселений  регулируются в ЗК РФ (ст. 85 и др.) и в Градостроительном кодексе  РФ (ст. 40 и др.). Земли поселений  являются единственными землями  в РФ, состав которых устанавливается  нормами о зонировании территорий. Земли поселений делятся на территориальные  зоны, на которые разбивается вся  территория городских и сельских поселений.

В соответствии с ЗК РФ и Градостроительным кодексом РФ территория поселения в пределах его административных границ может  делиться на следующие территориальные  зоны:

• жилые зоны;
• общественно-деловые зоны;
• производственные зоны;
• зоны инженерных и транспортных инфраструктур;
• рекреационные зоны;
• зоны особо охраняемых территорий;
• зоны сельскохозяйственного использования;
• зоны специального назначения;
• зоны военных объектов;
• иные территориальные зоны.

Каждая  территориальная зона обладает специфическим  правовым режимом, обусловленным ее назначением.

Границы и правовой режим территориальных  зон фиксируются в документах зонирования территорий. Согласно п. 2 ст. 39 Градостроительного кодекса  РФ к документам зонирования относятся  схемы зонирования (графический  материал, определяющий границы территориальных  зон) и текстовые материалы (градостроительные  регламенты для каждой территориальной зоны). Документы зонирования территорий утверждаются и изменяются нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления (правилами землепользования и застройки).

Правила землепользования и застройки городов  федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются законами этих субъектов РФ.

Основным  среди документов зонирования является устанавливаемый для каждой территориальной  зоны градостроительный регламент.

В градостроительных  регламентах предусматриваются  особенности использования и  охраны находящихся в границах территориальных  зон земельных участков, равно  как всего, что находится над  и под их поверхностью и используется в процессе застройки и последующей  эксплуатации зданий, строений, сооружений.

В градостроительном  регламенте территориальной зоны должны содержаться перечень видов разрешенного использования, параметры застройки  и другие ограничения в использовании  земельных участков и иных объектов недвижимости.

      В заключение необходимо сказать о  том, что острота, сложность и  комплексность вопросов зонирования  территорий требуют осторожно подходить  к правовой регламентации соответствующих  отношений. Однако это обстоятельство не должно расцениваться как оправдание "законодательного долгостроя". От того, насколько оперативно и грамотно в РФ будут внедрены современные  подходы к определению правового  режима земель, прямо зависит проблема формирования цивилизованных механизмов управления земельными ресурсами. Мировая  практика показывает, что на современном  этапе лучше зонирования территорий нет способа обеспечить рациональное использование и охрану земель

Анисимов  А.П.

Зонирование территорий городских  и сельских поселений:

  виды и правовое  значение

    Зонирование территорий можно рассматривать  в трех аспектах: как правовую меру или инструмент регулирования хозяйственной  и иной деятельности, как правовой институт и как функцию управления. В настоящий момент для достижения различных целей зонирование  широко применяется в рамках нескольких отраслей законодательства. Так, Постановление Правительства РФ от 26 июня 1999 г. № 694 «О Федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы» упоминает ценовое зонирование, экономическое зонирование, правовое зонирование земель (в том числе населенных пунктов), кадастровое зонирование, территориальное оценочное зонирование.

    В других нормативно-правовых актах упоминается  строительное зонирование,  функциональное зонирование, экологическое зонирование  нескольких видов (например, зонирование  Байкальской природной территории или функциональное зонирование  в национальных парках), зонирование территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений и ряд иных разновидностей. Получила