Особенности статуса местных Советов

11

Оглавление

Введение

       Изучение политических и правовых документов, приня­тых в начальный период советской власти, подтверждает стрем­ление сил, пришедших к власти в России, реализовать страте­гическое положение марксистско-ленинской теории о необхо­димости функционирования социалистического государства для местного самоуправления. Такое государство рассматривалось как оплот демократических преобразований на местах. Эта мысль настойчиво пропагандируется в первых актах тех лет. Так, в обращении II Всероссийского съезда Советов "Рабочим, солда­там и крестьянам!" говорилось о том, что в результате победы революции в рамках пролетарского государства утверждается власть народных масс, организованных в Советы на всех уров­нях. Данное положение в различных формулировках воспроизводилось в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемо­го народа, Конституции РСФСР 1918 года и других важнейших политико-юридических актах советского государства.

     Законотворчество в сфере организации местной власти было особенно активным в период 1917—1918 гг., когда, выра­жаясь современным языком, был принят целый "пакет" доку­ментов, провозглашающих Советы органами власти в центре и на местах и устанавливающих общие начала их организации и деятельности.

1. Особенности статуса местных Советов

      Местные Советы в социалистической России — значитель­ная часть общей системы представительных органов власти, имевшая в своей основе единые принципы построения и орга­низации деятельности в общегосударственном масштабе. Сле­дует признать, что культивировавшаяся идея принадлежнос­ти Советам всей полноты власти, как правило, не отражала фактическую действительность. Практике государственного строительства в РСФСР известны примеры, когда Советы вы­теснялись с политической авансцены другими структурами. До июля 1918 года они действовали параллельно с земскими и городскими учреждениями самоуправления, которые продол­жали в условиях нового политического режима осуществлять властные функции.

      В соответствии с постановлением Чрезвычайного VI Все­российского съезда Советов "О строительстве Советской вла­сти в центре, комитетах бедноты и Советах на местах"; созда­вались специальные органы — комитеты бедноты, наделенные чрезвычайными полномочиями. На них возлагалась зада­ча преобразования волостных и сельских Советов, связанная, в сущности, с отстранением от работы в местных органах вла­сти лиц, недостаточно лояльных к новому строю. Близкими комитетам бедноты по природе и возлагаемым задачам были военно-революционные комитеты. Отношения между Совета­ми и их исполнительными комитетами также были напряжен­ными. Оставаясь формально подчиненными органам местных советов,  исполкомы в практической,  повседневной работе подменяли их, что позволило М. А. Рейснеру уже в 20-е гг. охарактеризовать это явление как вытеснение "совдепии" "исполкомией". И над Советами, и над исполкомами довлели партийные органы, что находило подтверждение в многочис­ленных партийных резолюциях и решениях по Советам, существовавшей практике подбора советских работников.

        В общей массе декретов и постановлений того времени хочется отметить Обращение "Об организации местного само­управления" и Инструкцию "О правах и обязанностях Сове­тов", подготовленные народным, комиссариатом внутренних дел 4 января 1918 года. Оба документа содержали рекоменда­ции по налаживанию практической работы местных властных учреждений, указывали на основные их черты.

       Во-первых, местные Советы объявлялись органами влас­ти и управления, действующими в пределах принятого тогда административно-территориального деления.

       Во-вторых, местные Советы признавались классовыми организациями, объединяющими пролетарские и полупроле­тарские слои населения.

     В-третьих, устанавливалось, что они должны находиться в состоянии организационной взаимозависимости и соподчи­ненное.

       В-четвертых, определяя компетенцию и пределы полно­мочий местных Советов, указывалось, что они самостоятель­ны в вопросах местного значения, но при этом всегда действу­ют сообразно декретам центральной советской власти и более крупных Советов.

      В дальнейшем статус местных Советов продолжал уточ­няться. Уже на конституционном уровне было установлено, что местные Советы — это органы государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах, городах, районах в городах, поселках и сельских на­селенных пунктах.

     Провозглашение Советов политической основой страны и закрепление в Конституции РСФСР 1978 года положения о подотчетности и подконтрольности им всех органов позволило сформулировать в юридической науке тезис о единовластии и полновластии системы Советов. Последняя функционировала на основе соподчиненности составляющих ее звеньев. Перенесенный из области партийной жизни в практику государ­ственного строительства принцип демократического центра­лизма предполагал: осуществление вышестоящими Советами руководства деятельностью нижестоящих органов власти, вплоть до отмены принимаемых ими актов в случае несоот­ветствия этих актов законодательству; обязательность реше­ний более крупных Советов для нижестоящих; подотчетность последних Советам вышестоящего уровня.

      Таким образом, вертикаль советских органов власти на местах, действительно, практически цементировала все госу­дарство — от фундамента до верхних этажей.

       Правовой статус местных Советов регламентировался большим количеством нормативных актов, регулярно вносив­ших изменения в порядок их функционирования. Серьезное обновление законодательства произошло в 60—70-е годы, когда была принята разветвленная система документов, регулирующих различные стороны правового положения орга­нов власти на местах. Размах и обстоятельность данной ре­формы не дали ожидаемого эффекта. Оценивая опыт рефор­мирования системы местных Советов в те годы, отмечалось, что для этого периода характерно резкое противоречие меж­ду общим прогрессом нормативно-правовой модели Советов в направлении демократизации, расширении их функций и ре­альной практикой, которая новые законы одобряла, но не выполняла.

       Исследование действовавшего тогда конституционного и,   текущего законодательства позволяет несмотря на объектив­но существовавшие различия в масштабах местных Советов выявить общее сходство многих положений, касающихся:

•      представительного характера природы Советов. Это были выборные органы, избираемые гражданами, проживаю­щими на соответствующей территории, на основе всеоб­щего, равного и прямого избирательного права при тай­ном голосовании;

срока полномочий. В соответствии с Конституцией РСФСР 1978 года все местные Советы избирались на два с поло­виной года;

•      структуры местных Советов и организационно-право­вых форм их работы (сессии, постоянные комиссии, де­путатские группы и т. д.);

•      принципов деятельности, которая строилась в местных Советах на основе коллективного обсуждения и решения всех вопросов, гласности, регулярной отчетности испол­нительных комитетов, создаваемых соответствующими Со­ветами, привлечения граждан к участию в их работе. Использование в государственных, партийных и право­вых документах начального периода Советской власти терми­на "местное самоуправление" не могло ввести в заблуждение относительно статуса местных органов власти. Законодатель­ное признание последних в качестве органов государственной власти находилось в русле политики централизации во всех сферах общественной жизни. В этих условиях идеям самоуп­равления вообще не оставалось места. Само понятие "местное самоуправление" исчезает из политического лексикона, а если и употребляется, то только в негативном смысле, с критичес­кой нацеленностью. Местное самоуправление стало рассмат­риваться как институт, свойственный исключительно буржу­азной демократии.

        Интерес к территориальному самоуправлению проявился в начале 60-х гг., когда в партийных документах нашел отра­жение вывод о Советах как органах государственной власти и местного самоуправления. Вновь вопрос о природе и правовом положении местных органов власти стал предметом обсужде­ния в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 года.

      В государственно-правовой науке обозначились три точки зрения на данную проблему.

       Отрицал самоуправленческие качества Советов А. И. Лукь­янов. При этом он указывал, что представление о местных Со­ветах как об органах местного самоуправления было отброше­но еще в ходе разработки первой Советской Конституции1. Его поддерживал Б. Н. Габричидзе, полагающий, что рассмотрение местных Советов как органов не только государственной власти, но и местного самоуправления, не способствует внесению ясности и четкости в проблему определения их характера.

       Напротив, отдельные авторы считали, что представитель­ные учреждения на местах — это органы сугубо территори­ального общественного самоуправления.

      Наконец, третья точка зрения такова, что местные ин­ституты власти сочетают в себе одновременно свойства орга­нов государственной власти и местного самоуправления. В пользу такого подхода говорят очень важные факторы. С од­ной стороны, функциональная близость, публичный характер деятельности свидетельствуют о принадлежности местных органов к системе государственной власти. С другой стороны, местные Советы по форме сохранили традиции российского са­моуправления, например, в части выборов в представительные органы на местах, привлечения общественности к их работе.

        В дальнейшем соперничество всех вышеозначенных пози­ций дало о себе знать в период реформирования местного самоуправления в Российской Федерации в 80—90-е гг. наше­го столетия.

2. Исполнительные органы власти

       Местные исполнительные органы представляли собой со­вокупность организационно-правовых структур, обеспечиваю­щих в рамках системы местной власти реализацию исполни­тельно-распорядительных функций и компетенцию правопри­менительного характера. Данная характеристика вполне при­менима к современным исполнительным органам территори­ального самоуправления — местным администрациям, которые работают под руководством глав муниципальных образований и занимают самостоятельное, обособленное место в системе субъектов отношений местного самоуправления.

      В годы Советской власти исполнительными органами на местах выступали исполнительные комитеты местных Сове­тов народных депутатов. В соответствии с советским и рос­сийским законодательством они были наделены статусом ис­полнительных и распорядительных органов местных Советов. В силу этого деятельность исполкомов была отмечена следую­щими особенностями.

       Во-первых, это были структурные подразделения пред­ставительных учреждений, выполняющие функции управлен­ческого характера. Исполкомы избирались местными Совета­ми на сессиях из числа депутатов в составе председателя, за­местителей председателя, секретаря и членов. Численный со­став исполнительного комитета устанавливался соответствую­щим Советом. Он колебался в зависимости от масштаба данного Совета.

        Во-вторых, исполнительно-распорядительный статус ис­полкомов не противоречил властному характеру их деятель­ности. Концентрация властно-управленческих функций в ру­ках исполнительных комитетов должна была усилить их влия­ние в сфере государственного, хозяйственного строительства. Собственно, и сама Конституция РСФСР 1978 года указывала, что исполкомы местных Советов руководят этим процессом на подведомственной территории в соответствии с решениями "сво­их" Советов и вышестоящих органов государственной власти и управления.