Консульская служба России этапы развития

У истоков

Россия  уже в ХVI веке принимала на своей территории иностранных консулов. Консул в переводе с латинского означает «человек совета». По имеющимся сведениям, первым иностранным  консулом в России был англичанин (1585 год),  который мог судить и  наказывать своих соотечественников, несколько позднее появились представители  других европейских государств - Дании (1627г.), Голландии (1631г.), Швеции (1631 г.), Польши (1673 г.)

Русские консулы стали  направляться за границу в период царствования Петра I. Весомый импульс  для развития консульских отношений со странами Европы дала поездка « Великого посольства» в 1697 году, где под именем бомбардира Петра Михайлова инкогнито находился царь Петр I. По его инициативе после этой поездки было учреждено первое русское  консульство в 1707 году в Амстердаме, затем консульства появились в Венеции (1711г., консул Дмитрий Боцис), в Париже (1715 г., консул Амадей Лефорт), в Вене (1718г.). В 1723г. Петр I послал в Кадикс (Испания) в качестве русского консула Якова Евреинова, в том же году учреждено консульство в  Бордо.

В это же время появились  первые русские консульства на Востоке: в 1719г. Лоренц Ланг назначен русским  консулом  в Пекине, а в 1720г. гвардии  штабс-капитан Алексей Баскаков стал первым русским консулом в  Персии (Шемаха). Задачи, стоявшие перед тем или иным вновь назначенным консулом, формулировались в каждом конкретным случае соответствующей царской инструкцией.

ХVIII век - первая половина ХIХ века

Русский институт консулов в конце ХVIII - начале ХIХ веков развивался в соответствии с теми же принципами, которые были положены в основу консульского   права   в   других   европейских    государствах.  Значительная активизация торговых и других связей при Петре I, возросшее число русских подданных выезжавших в другие страны, явились предпосылками создания российского консульского института.

Учреждениями, ведающими  в то время деятельностью русских  консулов за границей, были Правительствующий  Сенат и Государственная коммерц-коллегия. Назначения первых русских консулов производились по повелению Петра I через Сенат. Принимала участие в назначении консулов  «в том, что до морского хождения и купечества касается» и Коммерц-коллегия. В 1718г. указом императора образуется Коллегия иностранных дел, которой были подчинены все посольства, миссии и другие представительства Российской империи за рубежом. В ведении Коллегии был также такие консульские функции как вопросы выдачи загранпаспортов, принятия в российское подданство, исключения из него и др.

3 мая 1809 года (15 мая по новому стилю) император Александр I  утвердил представление министра иностранных дел Н.П.Румянцева о создании в рамках МИД « Экспедиции консульских дел». Экспедиция, в которой сконцентрировалось большинство консульских функций, подчинялась непосредственно Министру и состояла при его канцелярии. Возглавил Экспедицию, впервые занявшуюся  регламентацией консульской службы, Франц Борель, опытный чиновник в торговых делах и консульских вопросах, составивший позднее интересный труд по становлению консульского института России . (Borel F. De l origine et des fonctions  des consuls, Leipzig, 1831). Именно эта дата считается днем образования  самостоятельной консульской службы в системе внешнеполитического ведомства России.

В императорских указаниях  Экспедиции, в частности, предписывалось «Начальника Экспедиции   определять    Министру   с Нашего  утверждения; помощников  же  его предоставляем выбор и определение ему самому,  без всякого различия класса, по единой способности к делам сего рода». После образования Экспедиции подразделения консульской службы постоянно находились в структуре МИД России.

С ростом числа российских консульских учреждений за границей возникла потребность выработки  организационной основы консульской  службы, определении правовой базы их функций. Права и обязанности консульских представителей России за рубежом были изложены в первом Консульском уставе. Этот устав был утвержден императором Александром I  25 октября 1820 года.  В нем были определены полномочия  и обязанности российских консулов  в торгово-экономической и юридической областях, предпринята по сути первая попытка свести в законодательный документ ранее действующие указания и инструкции консулам при направлении их на место назначения.

В 30-е годы ХIХ века расширяется консульская сеть России в Европе и Америке. В1830г. открывается консульство в Ницце, в 1833г.- в Руане и  Гавре, которое «по причине умножающихся пароходных сношений с Россией» в 1845г. было преобразовано в генеральное консульство, в том же году было образовано генеральное консульство в Марселе. В европейских странах Россия имела наиболее разветвленную сеть во Франции, Германии, Австро-Венгрии.

Несколько позднее открывались  российские консульства в Латинской  Америке - в Рио - де - Жанейро (1811г.), Вальпараисо (Чили)-1839г., Порт-Аллегро и Алагоэ (Бразилия, вице-консульства,1839г.) в Буэнос-Айрисе в 1869 году. Значительное развитие получила сеть консульских представительств в Азии. В частности, было учреждено генеральное консульство в Мешхеде (Иран), учреждены консульства в Исфахане (Иран), Басре (Ирак) и Бомбее. Консулы следили   на   Востоке   за   правомерностью деятельности  не  только  российских  физических,  но  и  юридических   лиц-торговых, финансовых и других кампаний и акционерных обществ. Такая политика способствовала росту авторитета России в граничащих с ней странах Востока, что расширяло, в свою очередь её политическое влияние в этом регионе.

Содержание генеральных  консулов в тот период составляло 2-3 тыс. руб. в год,   консулов - около 1тыс. руб., вице-консулов - вдвое меньше. При этом внештатные консулы из местного купечества, хотя и входили в число сотрудников МИД, но жалованья от Министерства не получали.

Консулы были подотчетны посланнику страны пребывания, ему  они сообщали о событиях на местах, а если и посылали сообщения в Петербург, то через посольство «под открытой печатью, дабы министр его императорского величества мог иметь полное сведение и наблюдение за течением и производством дел, вверенных подчиненным ему консулам». Генеральные консулы и консулы были уполномочены «производить в подведомственном им округе суд по трактатам и существующим обычаям». С этой целью «при каждом консульстве должно быть по одному экземпляру всех трактатов, существующих с тою державою, где оное находится, а также и тарифа таможенных пошлин». Самим консулам запрещалось заниматься торговлей и «принимать от иных держав какие-либо консульские звания».

Все внутренние протоколы  консульства составлялись на русском  языке, особенно строго это предписание  исполнялось в отношении «тяжебных дел». Консульские донесения в посольства и миссии также часто были написаны по-русски в отличие от официальных бумаг посольства, направляемых в Петербург-все они были составлены на французском языке и переписаны каллиграфическим почерком секретаря или письмоводителя.

Вторая половина ХIХ  века

В связи с усложнением  консульских функций повышались требования к консулам. Начиная со второй половины ХIХ века  в  МИД  России постепенно вырабатываются правила  поступления  на  консульскую  службу.  Законом  не ограничивалось имущественное положение консулов, однако на практике при принятии  на службу  в  ведомство иностранных дел  придавалось особое значение тому, чтобы вновь назначаемые консулы имели частный доход.

Что касается семейного  положения претендента, то лица, состоящие на государственной службе, могли вступить в брак лишь с особого разрешения со стороны ведомства, в котором они состояли. Например, в циркуляре 1857 года по МИД запрещалось, согласно императорскому указу, браки чиновников, не представивших удостоверения о том, что они сами или их невесты обладают достаточным имуществом для «приличной семейной жизни».

С 1859г. лица, желающие поступить  на дипломатическую и консульскую  службу, подвергались в МИД специальному экзамену. Для допуска к государственному экзамену требовалось предъявление диплома об окончании либо Александровского (Царскосельского) лицея, либо Училища правоведения. Допускались также кандидаты по окончании университетского курса по юридическому факультету.

Для поступления на консульскую службу на Востоке требовалось знание восточных языков, которые преподавались в Лазаревском институте восточных языков  в Москве, на отделении восточных языков при Первом департаменте МИД и восточном отделении филологического факультета Сибирского университета.

Для сдачи экзамена были необходимы знания следующих дисциплин: 1) международное право и морское  право, 2) история трактатов, 3) политэкономия, 4) общая статистика. С 1905 года было введено  консульское право, что объяснялось  возрастающим значением консульской службы. Испытуемый   чиновник   должен  был  свободно  выражаться  на   русском  и французском языках. Знание немецкого и английского было необязательно, но умение говорить и писать на них и на других языках способствовало определению на должность. Требовался также хороший почерк.

Как и в других монархиях, в России право назначать консулов принадлежало императору. О назначении объявлялось «во всеобщее сведение»  в «Правительственном вестнике»  в виде высочайшего повеления. Получив  экзекватуру и принеся присягу императору, заверенную должным образом, которую затем консул отсылал в МИД, он считался приступившим к своим обязанностям.

Сеть консульских учреждений после крымской войны 1854-1856 гг. начинает быстро увеличиваться. С учетом усиления влияния России в мире возникла необходимость более полного изложения правил деятельности русских консулов. С этой целью в связи с многообразием задач в 1858 году был принят новый Консульский устав, в котором, в основном, были изложены права и обязанности русских консулов в Европе и Америке, излагались также положения о судебной власти консулов, необходимые для рассмотрения споров в сферах торговли и мореплавания.

Важную роль в формировании консульского института сыграли  заключенные Россией с иностранными государствами консульские конвенции, в которых получили широкое развитие положения международного консульского права о привилегиях консулов, а также об их функциях. Россия заключила конвенции с Германией (1874г.), Францией (1874г.), Италией (1875г.), Испанией (1876г.), а также конвенцию с Нидерландами об учреждении консульств в портах нидерландских колоний.

В  1875г. впервые после  штатов, утвержденных Павлом I в 1800г. были узаконены общие штаты  загранучреждений МИД, утвержденные 4 февраля 1875 года. В  этом документе генеральных консульств в России значилось 26, консульств-43 и вице-консульств - 7.

Консульская служба становилась всё  более организованной. Основная часть  консульских учреждении функционировала  в  Западной  Европе,  Азии (Турция, Персия, Китай) и Северной Америке. Что касается Африканского континента и Латинской Америки, то, их, по свидетельству консульских чиновников, недостаточно.

В ХIХ веке продолжалось развитие консульского права. Вступивший в силу в 1893г. новый  Консульский устав (203 статьи) четко определял основные функции штатных и нештатных консулов.  В разделе 2 приводились правила для российских миссий и консульств в Персии, Турции, Китае и Японии. В этом документе впервые были прописаны правила и порядок назначения нештатных консулов России. Кандидаты в письменной форме давали обязательство « исправлять должность без всякого притязания на жалованье или какое-либо возмездие», кроме разрешенного уставом (ст.18 и 24).

Первая половина XX века

В 1902 году, когда отмечалось столетие образования МИД России, за рубежом функционировали   29 генконсульств, 39 вице-консульств, более 300 нештатных консульских учреждений, в том числе в Китае, Японии, Турции, Персии, Марокко, Аргентине и Перу. Генеральные консульства России приступили к работе в Шанхае (1898г), Багдаде (1901г.) и Алжире (1916г.)

В 1903 году по повелению императора Николая I принимается очередной  Консульский устав - последний устав  царской России (опубликован в 1904 году в Своде законов Российской империи). Устав обобщал и дополнял функции, права и обязанности российских консулов, содержащиеся в ранее принятых уставах. В нем  указывалось на подчиненность консульств российским посольствам. К уставу прилагался Тариф консульских  пошлин, где указывалось, что  сумма  всех   консульских ошлин поступала в государственный доход.

Уместно заметить, что во втором разделе  устава (ст.145) предписывалось: каждый российский подданный должен был лично встать на  учет  в   российской   миссии (посольстве)   или   консульстве,  представив паспорт и объяснив цели своего путешествия и дела - положение, которое, по мнению автора, к сожалению, отсутствует в современной нашей консульской практике.

В странах своего пребывания консульские  представители играли важную роль в  расширении российской внешней торговли, а также содействовали лучшему осведомлению МИД России о внутриполитическом положении на местах. Формально, не имея политического статуса, консулы в действительности являлись довольно  активными проводниками внешней политики российского руководства.

Таким образом, к 1913 году Россия обладала уже широко развитой консульской сетью которая соответствовала  политическим и торговым нуждам государства  и позволяла с достаточной  эффективностью охранять интересы российских подданных. Этот вывод подтверждали в то время многочисленные высказывания российских дипломатов. Например, поверенный в делах России о Франции Нехлюдов писал, что «консульских учреждений во Франции удовлетворяет предъявляемым к ним требованиям». Российский посол в Лондоне Бенкендорф  сообщал в комиссию по реорганизации заграничной службы МИД: «Я не признаю ныне возможным сокращение существующих в моем ведении штатных консульских учреждений и не нахожу в настоящее время надобности в открытии каких-  либо новых». Посол России в Японии также подчеркивал, что «распределение наших консульских учреждений соответствует потребностям наших интересов в стране».

Сама организация консульской  службы, несмотря на отдельные недостатки (в распределении консульских  округов, в координации информационной деятельности консульств, функционировании института нештатных округов и др.) в целом удовлетворяла предъявляемым к ней  требованиям. Видный российский дипломат ГейкингА.А. писал в 1921 году: «Достигнутый перед первой мировой войной высокий уровень развития консульской службы в России позволил в частности, видному российскому дипломату А.А.Гейкингу сделать вывод о том, что «институт российских консулов представляет собой одно из богатств России».

Положения консульских  уставов 1820, 1853, 1893 1903 гг. позволяют выявить основные тенденции развития российской консульской службы: расширение прав консулов в торгово-экономической области, увеличение её централизации, что, в частности, обусловило принятие  Временным правительством в 1917 году постановления об изменениях в Положении о МИД и структуре его центрального аппарата, на основе которой был организован      департамент   «консульский     и    распорядительный».    Этот департамент сосредоточил в своем ведении различные консульские функции, часть которых относилась к компетенции других подразделений императорского министерства.