Особенности федерализма в Германии

 Парламенты избирают премьер-министра  земли, а в городах-республиках  Берлине, Гамбурге и Бремене  правящего или первого бургомистра. Правительства состоят — и тут схожесть с федеральным правительством — из главы правительства и министров, отвечающих за определенный круг обязанностей. В городах-республиках министров называют сенаторами. Задача этих правительств заключается в первую очередь в выработка земельных законопроектов и выполнении законов после их утверждения земельными парламентами. Однако правительства земель ответственны и за проведение в жизнь федеральных законов, как, например, в области налогообложения.

 Вторым законодательным органом  наряду с Германским Бундестагом  является Бундесрат (палата земель). Посредством Бундесрата 16 земель участвуют в выработке законопроектов и в управлении федерацией. В соответствии с величиной земли правительства делегируют в настоящее время в Бундесрат от трех до шести представителей. Если оппозиция составляет в Бундесрате большинство, то она, разумеется, может в большей степени оказывать влияние на законодательство федерации. Председательство в Бундесрате, принимаемое на себя главой правительства земли, сменяется в годовом ритме, так что все премьер-министры появляются на этом посту.

 Коммуны выполняют большую часть задач федерального и земельных правительств. Коммунальные народные представительства на уровне общин и районов наделены в какой-то мере даже законодательными функциями, так как они, во-первых, вырабатывают уставы, на которых строится работа коммунальной администрации, а во-вторых, депутаты парламентов коммун избираются демократическим путем. В задачи коммун входит принятие решений о застройке и использовании площадей, строительстве и содержании коммунальных дорог, саночистке, канализации, общественном транспорте и снабжении, строительстве и содержании социальных и спортивных учреждений театров, музеев, библиотек, а также других культурных и просветительных центров, состоящих на их бюджете. Не в последнюю очередь сюда относятся решения по величине тарифов, взносов и налогов.

Компетентность земель.

 В Основном законе компетентность  федерации определяется в зависимости от того, должны ли быть урегулирования едиными для всех земель или желательно оставить землям их собственную конститутивную сферу. Это наглядно видно на разделения компетентности федерации на исключительное, конкурирующее и рамочное законодательство. В законодательство, относящееся исключительно к компетенции федерации, входят, например, отношения с иностранными государствами, вопросы обороны, валютная, денежная и монетная системы, железная дорога, воздушное сообщение и часть налогового законодательства. В области конкурирующего законодательства земли имеют законодательное право только в том случае, если федерация те же самые предметы не урегулировала законом. Такое разрешается делать федерации только тогда, когда существует особая необходимость в едином для федерации урегулировании. К сферам конкурирующего законодательства относятся, в частности, гражданское и уголовное право, хозяйственное и атомное законодательство, трудовое и земельное право. Затем законодательство в вопросах иностранных граждан, жилищное хозяйство, судоходство и уличное движение, удаление отходов, надзор за чистотой воздуха и борьба с шумом. Конституционная практика показала, что по этим темам нужно иметь единые правила. Практически это уже не в законодательной власти земель.

 В  пределах рамочных предписаний  федерации отдельные законодательные сферы - в ведении земель. Сюда входят, например, высшее образование, охрана природы и ландшафтов, планировка местности и водный баланс. Ряд других межрегиональных, ориентированных на будущее, задач, которые не перечислены в Основном законе, сегодня тоже планируются, узакониваются и финансируются федерацией и землями совместно. В 1969 г. они включены в Основной закон как "Общие задачи" и касаются расширения существующих и строительства новых вузов, улучшения региональной хозяйственной структуры, а также аграрной структуры и охраны побережья.

 Выборы  во все народные представительства являются общими, прямыми, свободными, равными и тайными. Право избирать имеет каждый немец, которому исполнилось 16 лет. Предварительных выборов нет, кандидаты для избрания выдвигаются партиями.

В немецкой литературе Германия характеризуется как, кооперативная федерация,  поскольку имеет место институционально (прежде всего, конституционно) оформленное сотрудничество Федерации и земель, а  также земель между собой. Осуществление государственных полномочий и выполнение  государственных задач возлагаются ст. 30 Основного закона на  земли, поскольку Основной, закон не содержит или не допускает  иного регулирования. Это своеобразная форма презумпции компетенции земель, которая свидетельствует о принципиальной  децентрализованности германской федерации.

Правильнее было бы сказать - кооперационная, ибо никакие кооперативы  в данном случае не имеются в виду. Но, к сожалению, термин «кооперативный  федерализм» у нас уже укоренился согласно ст. 31, федеральное право имеет перевес над правом  земель. Толкуется это положение, однако, ограничительно: оно  действует только в случае, когда федеральное правотворчество  осуществляется в рамках федеральной компетенции. Землям принадлежит право законодательства (ст. 70), поскольку Основным законом законодательные полномочия не передаются Федерации, а разграничение компетенции между Федерацией и землями определяется положениями Основного закона  об исключительном и конкурирующем законодательстве. Здесь,  таким образом, сформулирована презумпции законодательной  компетенции земель. В сфере исключительного законодательства Федерации земли могут законодательствовать лишь тогда и постольку, когда и поскольку они прямо уполномочены на это федеральным законом (ст. 71). К этой сфере ст. 73 отнесла 12 позиций (иностранные дела, оборону, федеральное гражданство, свободу передвижения, почтовую и телесвязь и др.). В сфере конкурирующего законодательства, согласно ст. 72,  земли могут законодательствовать тогда и постольку, когда и  поскольку по соответствующим вопросам отсутствуют федеральные законы. Федерация же должна законодательствовать в этой  сфере тогда и постольку, когда и поскольку это в общегосударственных интересах необходимо для установления равноценных  условий жизни на федеральной территории либо сохранения  правового или экономического единства. Федеральным законом  можно определить, что федеральное законодательное регулирование, необходимость в котором отпала, может быть замещено  правом земель. Статья 74 определяет сферу конкурирующего законодательства, перечисляя 28 позиций (гражданское, уголовное, уголовно- исполнительное право, судоустройство и судебный процесс, адвокатура, нотариат, юридическое консультирование, акты гражданского состояния, право союзов и собраний, пребывание и  поселение иностранцев, производство и использование ядерной энергии в мирных целях и др.). При этом установлено, что законы об ответственности государства, которая включена в указанный перечень, нуждаются в согласии Бундесрата.

Все остальные,  этого не требуют. В ст. 74-а дополнительно  установлено, что оплата и снабжение лиц, состоящих на публичной службе в публично-правовом отношении службы и верности,  включая федеральных и земельных судей, входят в сферу конкурирующего законодательства, если не находятся в сфере законодательства исключительно федерального, и что законы по  этим вопросам принимаются с согласия Бундесрата. В ст. 75 установлено право Федерации издавать рамочные  предписания для законодательства земель при наличии тех же  условий, что и в сфере конкурирующего законодательства. Сфера рамочной компетенции содержит шесть позиций (общие принципы высшего образования, общие правоотношения печати, распределение земельных участков, водное хозяйство, защита природы и др.). Рамочные предписания могут вдаваться в подробности регулируемых отношений или содержать нормы прямого  действия лишь в исключительных случаях. В случае издания   Федерацией рамочных предписаний земли должны привести свои  законы в соответствие с ними в течение установленного законом  соразмерного срока.  И здесь Федерация может констатировать  отпадение необходимости в федеральном регулировании. В тех случаях, когда в силу изменения соответствующих статей  Основного закона соответствующие вопросы ушли из федеральной компетенции, продолжает действовать федеральное право,  но может заменяться правом земель (ст. 125-а). Сомнения по  этому вопросу разрешаются Федеральным конституционным  судом (ст. 126). Согласно ст. 83, исполнение федеральных законов возложено  на земли, поскольку Основной закон не определяет или не допускает иного, т. е. опять же резюмируется компетенция земель. В этой связи, по ст. 84, они регулируют учреждение властей и административное производство, если иное не установлено  федеральными законами, принимаемыми с согласия Бундесрата.  Федеральное правительство может с согласия Бундесрата издавать общие административные предписания. Федеральное правительство осуществляет надзор за тем, чтобы   земли исполняли федеральные законы согласно действующему  праву. С этой целью оно может направлять уполномоченных в верховные органы власти земель и с их согласия, а если согласие не дается, то с согласия Бундесрата - также в их нижестоящие органы.

Если недостатки в  исполнении федеральных   законов  в землях, выявленные Федеральным правительством, не   устраняются, то Бундесрат по инициативе Федерального правительства или земли постановляет о том, имело ли место нарушение землей права. Это постановление может обжаловаться в  Федеральный конституционный суд. Принятый с согласия Бундесрата федеральный закон может  возложить на Федеральное правительство полномочие давать в особых случаях отдельные указания по исполнению федеральных законов. Кроме случаев, которые Федеральное правительство сочтет неотложными, указания должны направляться верховным органам власти земель. Если земли исполняют федеральные законы по поручению  Федерации, то, согласно ст. 85, учреждение органов для этого  остается делом земель, поскольку иное не предписано федеральным законом, принятым с согласия Бундесрата. Федеральное правительство может с согласия Бундесрата  издавать общие административные Предписания и регулировать единообразную подготовку чиновников и служащих. Руководители властей среднего уровня должны назначаться с его  согласия. Власти земель подчиняются указаниям компетентных  верховных федеральных властей. Указания, кроме неотложных,  по мнению Федерального правительства, случаев, должны направляться верховным органам власти земель, которые обеспечивают исполнение указаний. Федеральный надзор распространяется на законность и целесообразность исполнения. С этой целью Федеральное правительство может запрашивать отчет и документы и направлять уполномоченных во все органы. Часть федеральных законов исполняется Федерацией через  ее собственную администрацию либо через непосредственно  федеральные корпорации или учреждения публичного права, и  для этого Федеральное правительство, если федеральным законом не установлено иного, издает общие административные  предписания, регулируя и учреждение органов (ст. 86). Федерация путем принятия с согласия Бундесрата соответствующего закона может поручать землям исполнение федеральных законов, которое изначально должна осуществлять сама.  Это, в частности, относится к сфере ядерной энергии (ст. 87-в),  транспортным артериям (ст. 87-г, 87-е, 89, 90), причем управление автострадами может поручаться даже органам местного  самоуправления. Отношения с иностранными государствами отнесены ст. 32  к ведению Федерации, однако если заключаемый международный договор затрагивает особые отношения какой-либо земли,  эта земля должна быть своевременно выслушана. Впрочем, в  пределах своей законодательной компетенции и с согласия Федерального правительства земли и сами могут заключать договоры с иностранными государствами. Все власти Федерации и земель оказывают взаимную правовую и служебную помощь (ст. 35). Для поддержания или восстановления общественной безопасности или порядка земля в особых случаях может призывать в помощь своей полиции силы и  учреждения Федеральной пограничной охраны. В случае же  природной катастрофы или при особо тяжелой аварии земля  может призвать на помощь полицейские силы других земель,  силы и учреждения других администраций, а также Федеральную пограничную охрану и Вооруженные силы. Если природная катастрофа или авария угрожает территории более чем одной земли, то Федеральное правительство в случае необходимости  может дать правительствам земель указание предоставить полицейские силы в распоряжение другой земли, а также использовать для поддержки полицейских сил подразделения Федеральной пограничной охраны и Вооруженных сил. Однако в любое  время по требованию Бундесрата и во всяком случае незамедлительно по устранении опасности Федеральное правительство  должно отменить эти меры. Сходное регулирование предусмотрено в ст. 91 на случай  опасности, угрожающей существованию или свободному демократическому строю Федерации или земли. Статья 36 предписывает высшим федеральным властям в  соразмерном числе использовать чиновников из всех земель.

Для  прочих федеральных  органов чиновников следует, как  правило,  привлекать из той земли, в которой они действуют. Законы об  обороне должны учитывать  деление Федерации на земли и  их  особые земляческие отношения. Если земля не выполняет своих федеральных обязанностей,  возложенных Основным законом или другим федеральным законом, Федеральное правительство с согласия Бундесрата может  принять необходимые меры, чтобы путем федерального принуждения побудить землю к выполнению ее обязанностей. Для этого Федеральное правительство или его уполномоченный наделяется  правом давать указания всем землям и их властям. Интересное регулирование содержится во включенном в Основной закон в 1969 г. разд. VIII-а. Здесь предусмотрены формы  сотрудничества Федерации и земель в социально-экономической  сфере. Согласно ст. 91-а, Федерация оказывает содействие землям в  выполнении их задач, если эти задачи важны для всего-общества и участие Федерации необходимо для улучшения условий  жизни. Это относится к развитию и строительству высших школ,  включая их клиники, к улучшению региональной структуры  хозяйства, аграрной структуры и защиты побережий. Данные  задачи конкретизируются принимаемым с согласия Бундесрата федеральным законом, который должен содержать общие принципы для выполнения совместных задач Федерации и земель.  Закон предусматривает процедуру и учреждения для совместного рамочного планирования, осуществляемого с согласия соответствующих земель. Федерация при этом берет на себя половину или не менее половины всех расходов . На основе соглашений  Федерация и земли, по ст. 91-6, могут сотрудничать в планировании образования и в содействии научным "исследованиям,  значение которых выходит за региональные рамки. В 1993 г. принят Закон о сотрудничестве Федерации и земель  в делах Европейского союза. Финансовые отношения. Согласно ст. 104-а Основного  закона, Федерация и земли несут свои расходы, как правило,  раздельно. Если земли действуют по поручению Федерации, соответствующие расходы ложатся на нее. Федеральные законы, гарантирующие денежные выплаты и подлежащие исполнению землями, могут полностью или частично возлагать эти выплаты на  Федерацию. Если законом предусмотрено, что Федерация несет  половину расходов или более, он исполняется по поручению Федерации.

Если же четверть или  более расходов ложится на земли,  принятие закона требует согласия Бундесрата. Федерация может предоставлять землям финансовую помощь  для особо важных земельных и общинных инвестиций, необходимых для преодоления нарушений общеэкономического равновесия, для компенсации различия экономической силы на федеральной территории или для содействия экономическому росту. Федерация и земли несут административные расходы своих органов и отвечают друг перед другом за надлежащее  управление. В ст. 105 распределена финансовая компетенция между Федерацией и землями. Федерации принадлежит исключительное  право законодательствования о таможенных пошлинах и финансовых монополиях.

В сферу конкурирующего законодательства  входят прочие налоги, взимаемые полностью или частично в пользу Федерации, а также те, которые необходимы Федерации  для осуществления ее права на законодательство в данной сфере. Земли же могут законодательствовать о местных налогах на  потребление и на предметы роскоши, если эти налоги не совпадают с налогами, установленными Федерацией. Федеральные  законы о налогах, поступления от которых полностью или частично идут землям или общинам (общинным союзам), нуждаются в согласии Бундесрата. Основной закон в ст. 106 распределил конкретные налоги  между Федерацией, землями и общинами (общинными союзами)  и установил условия их взимания и адресатов поступающих  сумм. Такое подробное регулирование основ налогового права  встречается в конституциях нечасто, однако, как представляется, имеет смысл. Статьей 107 предусмотрены меры по выравниванию финансовых возможностей земель, устанавливаемые в законодательном  порядке. В ст. 108 разграничена компетенция между финансовыми  органами Федерации и земель, а также определены принципы  их сотрудничества. В частности, таможенные пошлины, финансовые монополии, установленные федеральными законами налоги на потребление и отчисления в рамках Европейских сообществ подлежат ведению федеральных финансовых властей,  руководители среднего звена которых назначаются по согласованию с правительствами земель. Прочие налоги подлежат ведению финансовых органов земель, структура которых и подготовка чиновников могут регулироваться федеральным законом,  принимаемым с согласия Бундесрата. Бюджеты Федерации и земель независимы друг от друга,  однако Федерация и земли должны в своем бюджетном хозяйстве  учитывать потребности общеэкономического равновесия (ч. 1 и 2  ст. 109).В случае же состояния обороны к Федерации переходит  право конкурирующего законодательства и в сфере компетенции земель; издаваемые в этом порядке законы требуют согласия Бундесрата.

Федеральный закон, издаваемый с согласия  Бундесрата, может  регулировать администрацию и финансы  Федерации и земель иным образом, чем это установлено в  Основном законе, но жизнеспособность, особенно финансовая,  земель, общин и общинных союзов должна сохраняться. Подготовка к исполнению законов, вторгающихся в компетенцию земель и ограничивающих право собственности и личную свободу,  может начаться и до наступления состояния обороны (ч. 1, 3, 4  ст. 115-в). Если в этот период федеральные органы не в состоянии  принимать необходимые меры к отражению опасности, а ситуация настоятельно требует немедленных самостоятельных действий в различных частях федеральной территории, то, согласно  ст. 115-и, правительства земель или назначенные ими власти  или уполномоченные вправе принимать меры в сфере компетенции земель, которые отнесены к ведению Федерального правительства (использование Федеральной пограничной охраны, дача  указаний органам земель и нижестоящим). Эти меры могут отменяться по отношению к властям земель и нижестоящим федеральным властям Федеральным правительством и министрами-президентами земель.