Особенности федерализма в Германии

В литературе часто отмечается, что в условиях состояния  обороны Германия превращается в централизованное унитарное  государство. Организация власти в землях Основным законом не регулируется. Определена она в конституциях земель, между которыми  в этом вопросе наблюдается довольно значительное сходство,  хотя есть, разумеется, и более или менее существенные различия. Законодательную власть в землях осуществляют представительные органы, именуемые в большинстве земель ландтагами  (земельными съездами). В землях-городах они носят иные названия - гражданское собрание в Бремене и  Гамбурге, палата депутатов в Берлине. Везде, кроме Баварии,  они имеют однопалатную структуру и избираются на четыре  года или на пять лет. Баварский сенат (верхняя палата) формируется на основе представительства социальных, хозяйственных, культурных и общинных корпораций; сенаторы избираются  на шесть лет, и каждые два года сенат обновляется на 1/3. В  случае состояния обороны истекшие сроки, полномочий народных представительств земель продлеваются до шести месяцев  по окончании указанного состояния (ч. 1 ст. 115-3 Основного  закона). В отличие от Бундестага большинство народных представительств земель могут досрочно самораспускаться либо распускаться по решению избирателей, принятому на петиционном  референдуме. Функции и полномочия, внутренняя организация и процедура  народных представительств земель .в основных своих чертах  сходны с теми, которые присущи Бундестагу. В городах-землях  эти органы выполняют также функции и осуществляют полномочия местного городского самоуправления. Правительство земли именуется нередко кабинетом или государственным правительством, в Берлине, Гамбурге - сенатом. 

Оно состоит из министра-президента (в Берлине, Бремене, Гамбурге - правящего  или первого бургомистра), который  избирается представительным органом и выполняет также полномочия  главы земли, во многом аналогичные полномочиям федерального президента, и из министров, назначаемых по предложению министра-президента также соответствующим народным представительством. Статус правительства и его главы, их отношения с представительным органом в основных чертах аналогичны статусу Федерального правительства и Федерального канцлера и  их отношениям с Бундестагом. Встречаются, правда, и специфические особенности. Например, сенат Гамбурга избирает из своего состава первого и второго бургомистров сроком на один год. Нетрудно усмотреть здесь параллель со швейцарским Федеральным советом. В землях имеются также конституционные суды, которые  носят различные наименования (например, государственная судебная палата - в Баден-Вюртемберге, конституционная судебная палата в Саксонии). Основной  единицей политико-территориальной организации земель служат общины. Согласно ч. 2 ст. 28 Основного закона,  общинам должно быть гарантировано право регулировать дела  местного сообщества в рамках закона и под собственную ответственность. Общинные союзы в рамках установленной законом  сферы своих задач также имеют право самоуправления (напомним, что общинные союзы создаются самими общинами для  лучшего осуществления своей компетенции, осуществляют только те полномочия, которыми их наделили участвующие в союзе  общины, и расходуют только переданные общинами средства).  Гарантия самоуправления охватывает также основы собственной  финансовой ответственности. Часть 3 указанной статьи возлагает на Федерацию обязанность обеспечить соответствие конституционного строя земель указанным принципам. Из этих положений можно сделать вывод, что политико-территориальное устройство земель основывается на автономии  общин, включающей их финансовую автономию, и что общины  в пределах своей компетенции могут создавать общинные союзы.  В остальном эта проблематика регулируется конституциями и  законами земель.

Так, согласно ст. 137 Конституции  земли Гессен 1946 г., общины являются исключительными обладателями всех полномочий местной публичной администрации, осуществляемой на основе их собственной ответственности. Они могут решать любую  задачу публичной власти, кроме случаев, когда это в общественных интересах особым предписанием закона отнесено к ведению  другого органа. Аналогичен статус и общинных союзов. Право общин и их союзов на самостоятельное управление своими делами гарантируется государством, которое ограничивает свой  надзор лишь обеспечением соответствия такого управления законам.

На общины и их союзы, а также на их правления могут быть возложены и государственные задачи, решаемые в соответствии с указаниями вышестоящих государственных органов.  Государство обязано гарантировать получение общинами и их  союзами денежных средств, необходимых для выполнения их  задач, и предоставить им источники доходов, которыми они могут  распоряжаться под собственную ответственность. Общины представляют собой сельские населенные пункты или  их группы и города. Земли Берлин и Гамбург являются одновременно общинами. Ведают они развитием инфраструктуры,  общественным транспортом, туризмом, жилищным строительством, школьными и дошкольными заведениями, содержанием дорог,  больниц, театров, библиотек, музеев, социальных и спортивных  учреждений. Они могут устанавливать и взимать определенные  законом налоги и сборы.

На начало 1993 г. в Германии было более 16 тыс. общин. В сельской местности общины объединены уездами,  которые имеют свое самоуправление. Иногда общинные союзы  на практике территориально совпадают с уездами, и самоуправление общинного союза представляет собой в этом случае самоуправление уезда. В то же время крупные города представляют  собой города вне или города-уезды,  которые, будучи общинами, имеют также права  уездов. Они могут делиться на городские округа. Берлин, например, делится на 23 самоуправляющихся округа. Иногда на округа делятся крупные сельские общины, население  которых превышает 100 тыс. жителей. Всего в ФРГ 543 уезда,  в том числе 117 городов вне уездов. Общины и уезды принимают свои уставы. В ряде земель между уездом и центром находится промежуточная административно-территориальная единица - правительственный округ, в рамках которого решаются  местные государственные задачи и осуществляется государственный надзор за местным самоуправлением.

Таких единиц 29 организация местного самоуправления в Германии весьма разнообразна. Немецкие исследователи выделяют четыре типа общин, классифицируя их с точки зрения соотношения представительного органа и  администрации. Южногерманская модель, применяемая, в частности, в Баден- Вюртемберге, Баварии, характеризуется слиянием верхушки  представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов  и. т. п.) избирается непосредственно населением. Так же избирается и глава администрации - бургомистр, который одновременно по должности председательствует в представительной корпорации. Эту модель называют конституцией совета. Другая модель применяется в городах таких земель, как Гессен  и Шлезвиг-Гольштейн, а также в городах-землях Берлине, Бремене и Гамбурге. Она характеризуется тем, что избранный населением представительный орган формирует свой коллегиальный исполнительный орган - магистрат или сенат, который  состоит из бургомистра и почетных (т. е. работающих на общественных началах) членов. Такая же модель действует в самоуправляющихся городских округах; например, в округах Берлина  избираются окружные собрания, каждое из которых избирает окружное управление в составе бургомистра и окружных советников (один из них - заместитель бургомистра). Известна эта  модель под названием конституции магистрата. Третья модель характерна для земель Рейнланд-Пфальц, Саар,  Шлезвиг-Гольштейн (сельские общины). Она предусматривает,  что избранный населением представительный орган, в свою очередь, избирает бургомистра, который возглавляет и представительную корпорацию, и местную администрацию, соединяя функции главы общины и главы администрации. Такую модель именуют конституцией бургомистра. Наконец, четвертая модель, существующая в землях Северный Рейн - Вестфалия и Нижняя Саксония, сложилась под влиянием британских оккупационных властей и напоминает англосаксонскую систему «совет - управляющий». Представительный орган, как и везде, избирается непосредственно населением.  Однако создаваемый этим органом исполнительный комитет не  является местной администрацией, а готовит лишь решения  представительного органа. Наряду с исполнительным комитетом  представительный орган избирает директора общины (города и  т. д.).

Директор является главой администрации. Это так называемая северогерманская конституция, или конституция директора. В уездах органами самоуправления служат представительный орган - крайстаг (уездный съезд) или крайсрат (уездный  совет) и администрация во главе с ландратом (земским советником), который избирается либо населением, либо представительным органом. Конституции земель, как отмечалось, предписывают общинам  и уездам формировать их представительные органы путем всеобщих, прямых, свободных, равных и тайных выборов, а в случае конкуренции списков кандидатов - на основе пропорциональной избирательной системы, обеспечивая в необходимых  случаях представительство обособленных частей общины. В правительственных округах действуют правительственные  президиумы во главе с правительственными президентами, которые осуществляют на местах полномочия земель. Органы местного самоуправления создают в масштабе страны  свои общественные организации - Германский съезд городов,  Германский съезд сельских уездов, Германский союз городов и  общин и др. Эти организации обеспечивают сотрудничество органов местного самоуправления и представляют их перед федеральными органами и учреждениями. Заключение Основной закон учредил в ФРГ федеративную форму территориального устройства. 16 государств (земель) вместе составляют единое государство (Федерацию). Федеративное устройство - историческое наследие Германии, которая на протяжении веков была раздроблена на множество крупных и мелких государств, а после их объединения в 1871 г. все время оставалась федерацией, за исключением 12 лет нацистского режима и четырех десятилетий раздельного существования ГДР (в которой федеративный принцип был упразднен) и ФРГ. Основной закон провозглашает незыблемость федеративного устройства Германии. Однако это не означает гарантии существования конкретных земель, равно как нерушимости их территорий.

В рамках Федерации территория земель может изменяться, из существующих земель, может возникнуть новая или имеющая иной состав земля, несколько земель могут слиться в одну новую или одна земля может стать составной частью другой. Все подобные изменения территориально-административного устройства могут осуществляться только через федеральный закон, который должен быть одобрен бундесратом, а также референдумом, проводимым в заинтересованных землях или частях земель. Так, например, в мае 1996 г. был проведен референдум по вопросу о возможности слияния федеральных земель Берлин и Бранденбург. Он дал отрицательный результат. Федеральные земли не являются суверенными государствами. Они не обладают правом на отделение (сецессию). Любое действие, направленное на отделение части федеральной территории, наказуемо по закону. Хотя в принципе вопросы внешней политики относятся к ведению федерации, землям разрешено с согласия федерального правительства заключать договоры с иностранными государствами (примером является заключенный Баварией в 1965 г. конкордат с Ватиканом). Конституционный строй федеральных земель должен отвечать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе Основного закона. Однако это ограничение ничуть не исключает многообразия форм конституционного устройства земель. В отношениях между Федерацией и землей могут возникать трения. Теоретически земля может воспротивиться выполнению возлагаемых на нее Основным законом или другим федеральным законом обязанностей.

На этот случай предусмотрена  процедура «федерального принуждения»: Федеральное правительство с согласия бундесрата принимает «необходимые меры» для выполнения землей ее обязанностей. К ним относятся права Федерального правительства давать указания соответствующей земле и ее учреждениям, назначать уполномоченного (комиссара), привлекать для управления этой землей учреждения других земель, а также осуществлять временный или окончательный роспуск земельного парламента. Однако практически в истории ФРГ еще не было случаев применения механизма «федерального принуждения» земли. Каждая земля имеет свою конституцию, свое правительство и парламент, именуемый ландтагом, а в отдельных случаях - гражданским собранием или палатой депутатов. Эти парламенты однопалатны, кроме баварского, где ландтаг имеет двухпалатную структуру. Избираются они на срок 4 и 5 лет. В землях функционирует собственная судебная система. В каждой земле (за исключением Шлезвиг-Гольштейна) существует свой орган конституционного контроля. В земельных конституциях не предусмотрен пост президента как главы государства. Премьер-министры (буквально: министры-президенты) земельных правительств избираются парламентами земель и совмещают функции главы правительства и представительские прерогативы главы государства, т.е. земли. В так называемых городах-государствах (Берлин, Бремен, Гамбург) главы правительств называются правящими бургомистрами, правительства - сенатами, а министры - сенаторами. Правительства земель подчинены ландтагам.

Немецкий федерализм связывает  между собой внешнее единство и внутреннее многообразие, аналогично тому, как, например, это имеет место  в США или Швейцарии. Сохранение регионального многообразия - традиционная задача федерализма. Эта функция приобретает сегодня новую суть в связи с такими региональными требованиями, как охрана памятников, сохранение градостроительных традиций и развитие культуры регионов. Прежде всего, федеративное государство должно обеспечивать свободу. Распределение задач между федерацией и землями существенный элемент в системе разделения и уравновешивания властей, предусмотренных в Основном законе.

Предметы ведения  федерации и ее субъектов в  ФРГ.

а) Предметы ведения федерации:

Согласно большинству конституций  федеративных государств к исключительному ведению федерации относятся:     

• внешние сношения;
• оборона и руководство вооруженными силами;
• установление границ и таможенное дело;
• денежное и валютное обращение и монетная монополия;
• установление единой системы мер и весов;
• федеральные финансы  и налоги;
• деятельность почты, телеграфа, телефона;
• паспортное дело, эмиграция, иммиграция, въезд, выезд, поселение и пребывание иностранцев;
• федеральный  железнодорожный, воздушный, водный транспорт и пути сообщения;
• гражданское, уголовное, процессуальное, исправительное, авторское, патентное, изобретательское право и охрана промышленной   собственности;
• учреждение федеральной системы правоохранительных  и судебных органов;
• поддержание общественного спокойствия и безопасности  федерации;
• объявление войны и заключение  мира;
• государственная статистика;
• правовое положение лиц, находящихся на государственной службе;
• осуществление классификации теле- и радиопрограмм;
• установление директив для городского развития, включая жилищное, санитарное и транспортное;

б) Предметы совместного ведения федерации и субъектов федерации:

Согласно конституциям федеративных государств к совместному ведению федерации  и ее субъектов относятся: гражданское право, уголовное право, судоустройство и судопроизводство; социальное обеспечение; земельное право; трудовое право и защита прав рабочих и служащих; электроэнергетика; промышленность, ремесла, кустарная промышленность; торговля;     банковское и  биржевое  дело; транспорт, за исключением федерального, и пути сообщения, кроме  федеральных путей;  защита  растений и животных; образование; культура, искусство, национальные памятники; здравоохранение; охрана окружающей среды.

Конституции зарубежных государств следующим  образом определяют предметы совместного ведения федерации и ее субъектов.

в) Предметы ведения субъектов федерации:

К исключительному ведению субъектов  федерации, как правило, относятся: местное управление; местные работы и предприятия; регистрация, регулирование деятельности и ликвидация местных предприятий; местные налоги; учреждение и замещение местных должностей; учреждение, содержание и управление местными тюрьмами и исправительными заведениями, а также вопросы: общественного порядка, культуры, санитарии, здравоохранения, местных коммуникаций, коммунального обслуживания, пособий престарелым и инвалидам, организация местной полиции, городского устройства и другие.

Заключение.

Принцип федерализма жизненно важен для интеграции государства, отличающегося не только своими масштабами, но и многообразием регионов: экономическим, национальным, историческим, социально-политическим, идеологическим. Федерализм призван стать твердой гарантией исторически сложившегося государственного единства на основе национального согласия. В многонациональном государстве федерализм способствует, с одной стороны, реализации общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, росту национального самосознания, а с другой стороны, сочетанию их интересов с интересами всего общества. Особо следует подчеркнуть роль принципа федерализма в решении проблем, связанных с закреплением и осуществлением прав человека и гражданина.

Федерализм в его современном прогрессивном прочтении не противостоит ни идеям самоопределения народов и развития национальной государственности, ни интересам регионов, их стремлениям к повышению своей самостоятельности. Если федерализм основан на демократических принципах, на устоях правового государства, если он действительно гуманистичен, то тогда наиболее полно проявляются его достоинства: общий крупный рынок, свободное движение капиталов, товаров и услуг свобода передвижения людей; более благоприятные условия для взаимообмена достижениями науки, образования, культуры. Важно, однако, постоянно помнить, что достоинства федерализма проявляются не автоматически.