При этом
отметим, что специфика земельных
отношений определяется своеобразием
земли как объекта этих отношений.
В условиях рынка земля приобретает
свойства товара и участвует
в различных рыночных операциях,
но от иных групп товаров
и недвижимого имущества земельные
ресурсы отличают два существенных
момента. Первый из них выражается
в том, что данный ресурс
нельзя физически изъять и
переместить в пространстве, использовать
и амортизировать без остатка.
Второй момент заключается в
том, что приобретая рыночную
стоимость, земельный ресурс становится
базовым (центральным) объектом
общественных отношений, включая
не только экономическую, но
и политическую, социально-демографическую,
экологическую и иные сферы
жизнеобеспечения. Отсюда, особенность
земельных отношений выражается,
с одной стороны, в их относительной
для конкретного субъекта ограниченности
прав по владению и распоряжению
земельными участками, а с другой
– в многофункциональности и
универсальности этих отношений,
что постоянно надлежит учитывать
в практической деятельности
по организации землепользования.
При этом земля представляет
собой предмет интереса всех
без исключения групп и слоев
населения, сложный узел общенациональных,
групповых (ведомственных, территориальных)
и индивидуальных (частных) притязаний.
Однако на
сегодняшний день этот мощный
экономический ресурс используется
в российской экономике крайне
неэффективно, а его потенциал
существенно недооценивается, одновременно
допущены серьезные просчеты
и ошибки при проведении земельной
реформы. Состояние земельных
отношений и землепользования
остается острым и неурегулированным.
Сложная ситуация в земельных
отношениях и землепользовании
страны возникла из-за: отсутствия
надлежащей государственной земельной
политики и механизмов ее реализации;
недооценки содержания, сложности,
масштабов и специфики земельной
реформы; недостаточного привлечения
зарубежного опыта; бессистемности
в решении задач земельной
реформы (наряду с реформированием
отношений собственности на землю
и имущество, внедрением новых
организационно-правовых форм хозяйствования
не создано эффективной системы
экономических отношений относительно
собственности на землю, финансовых,
экономических и землеустроительных
механизмов регулирования земельных
отношений и землепользования); игнорирования
ресурсно-комплексного подхода к
развитию сельских территорий
в процессе земельных трансформаций;
отсутствия последовательной политики
комплексного (системного) развития
земельного законодательства, формирования
и развития инфраструктуры ипотечного
кредитования и рынка земель,
надлежащего финансирования работ
по развитию первичного кадастрового
учета земель, землеустройства, мероприятий
по охране земель, развитию землеустроительной
науки.
Особо следует
подчеркнуть необходимость дальнейшего
совершенствования и развития
нормативно-правовой базы земельных
преобразований. Правовой вакуум
в регулировании земельных отношений
на федеральном уровне способствовал
стихийному нормотворчеству в
субъектах РФ и в итоге привел
к формированию разночтений и
противоречий правовых норм, их
произвольному толкованию, некомпетентности
в принятии правовых решений,
возникновению большого количества
земельных споров, отсутствию должных
правовых гарантий защиты интересов
правообладателей недвижимости, значительных
пробелов в земельном законодательстве,
что вызывает необходимость срочной
ревизии действующего земельного
законодательства.
Эти негативные
явления определяют то, что в
России: значительное количество
объектов недвижимости не поставлено
на учет и не охвачено налоговыми
и арендными отношениями; фактически
отсутствует цивилизованный рынок
объектов недвижимости и не
развита его инфраструктура; недвижимость
не является надлежащим аккумулятором
капитала; инвестиции в недвижимость
минимальные; земля практически
не используется в качестве
средства обеспечения кредитов;
сведения о ресурсах недвижимости
неполные и разобщены по разным
ведомствам; практически свернуты
работы по обязательному первичному
учету земель, землеустройству, охране
почв. В результате действия этих
негативных явлений наблюдаются
замедленные темпы структурной
перестройки экономики страны, особенно
в сельскохозяйственной сфере
и пригородных зонах.
Управление
земельными ресурсами, как объектом
уникальным, настолько многофункционально
и структурно сложно, что оно
должно осуществляться децентрализовано,
на уровнях федеральном, субъектов
Федерации (региональном), и муниципальном
(местном) в тесном взаимодействии
с хозяйствующими на земле
субъектами (первый вариант). В каждом
из вариантов также важно определить
роль и положение органов, осуществляющих
государственную регистрацию прав
на землю, нотариата, организаций,
осуществляющих технический учет
объектов недвижимого имущества,
органов, регулирующих градостроительную
деятельность, оценщиков, субъектов
риэлторской деятельности.
Многообразие
региональных особенностей России,
неравномерность социально-экономического
развития ее территорий объективно
обусловливают необходимость смещения
центра тяжести земельных преобразований
в регионы. Степень этого смещения
будет увеличиваться по мере
развития федерализма и углубления
процесса разграничения полномочий
по предметам совместного ведения
между Федерацией и ее субъектами.
Речь идет о делегировании
реализации соответствующих государственных
исполнительных функций в области
землепользования на уровень
субъектов Федерации при условии
их строгой координации на
общенациональном уровне.
В методологическом
аспекте региональная специфика
земельных преобразований определяется
сложившимся в регионе характером
землепользования, природно-климатическими
условиями, структурой производства,
системой расселения населения,
степенью урбанизации территорий
и развития инфраструктуры. В
управленческом аспекте важно
обеспечить при этом следующее:
приблизить управленческие органы
к населению, хозяйствующим субъектам;
вовремя удовлетворять потребности
в сфере землепользования населения;
жестко построить «вертикаль»
и «горизонталь» управления; наделить
органы управления необходимыми
финансовыми, материальными и
кадровыми ресурсами.
Главным связующим звеном реализации
указанных выше задач между федеральным
уровнем (центром), региональным и муниципальным
уровнями должен выступить федеральный
округ как территориально-организационное
звено центральной власти, ее управленческая
опора на местах, а также Министерство
регионального развития Российской Федерации.
Усиление роли федеральных округов как
центров управления территориальным развитием
обосновывается, прежде всего, учетом
уникальных пространственных масштабов
России, существенными различиями природно-климатических
условий ее регионов, сложностью экономического
районирования страны и земельно-ресурсного
потенциала, необходимостью обеспечения
некой рациональной нормы территориальной
управляемости, учета особого статуса
территории ряда субъектов РФ, например,
Калининградской области. По существу
речь идет о децентрализации государственного
управления в духе демократии, с одновременным
усилением позиций центра на новой качественной
основе.
Структура
управления использованием и
охраной земельных ресурсов Российской
Федерации должна: сократить пересечение
полномочий федеральных органов
исполнительной власти и субъектов
РФ в области землепользования,
а также сократить количество
административных функций; снять
дублирование функций регулирования
земельных отношений органами
власти одного уровня; убрать
совмещение в одном федеральном
органе исполнительной власти
регулятивных, правоприменительных,
контрольных функций и функций
предоставления услуг; четко разделить
и классифицировать управленческие
функции на правоустанавливающие
(выработка основных направлений
политики развития и нормативные
регулирование) функции (Департамент
земельной политики Минэкономразвития
РФ), правоприменительные (контроль
и надзор) (Федеральная служба
контроля и надзора по землепользованию),
функции по предоставлению государственных
услуг в сфере учета, оценки
земель и регистрации прав (Федеральная
служба кадастра, оценки и регистрации
прав на недвижимость). Учитывая
особую значимость продуктивных
земель в системе национальной
безопасности страны и ее экономики,
необходимо создать Федеральную
службу землеустройства и охраны
земель. Важно иметь ввиду и
то обстоятельство, что Федеральный
надзор и Федеральные службы
могут находиться в прямом
или опосредованном подчинении
как соответствующих министерств,
так и Правительства РФ в
целом.
Таким образом,
на современном этапе система
управления землепользованием страны
и ее земельно-ресурсным потенциалом
(первый вариант), на наш взгляд,
должна включать: а) Департамент
земельной политики Минэкономразвития
России; б) Федеральную службу
контроля и надзора по землепользованию
(возможен департамент Генеральной
прокуратуры России); в) Федеральную
службу кадастра, оценки и регистрации
прав на недвижимость (в составе
Минюста России); г) Федеральную
службу землеустройства и охраны
почв (в составе Минсельхоза России,
на первом этапе возможно в
виде соответствующего департамента)
с соответствующими территориальными
органами (рис. 1).
Одновременно,
в процессе реформирования, необходимо
освободить федеральный центр
от излишних функций. С одной
стороны, полномочия, связанные с
текущей деятельностью по предоставлению,
изъятию, использованию и охране
земель, делегируются органам исполнительной
власти субъектов РФ и органам
местного самоуправления. С другой
стороны, - исполнение функций центра
децентрализуется путем делегирования
соответствующих полномочий федеральным
территориальным окружным структурам.
На нынешнем
этапе главной задачей представляется
не столько реорганизация структуры
земельной службы страны, сколько
определение иных принципов ее
деятельности. Такими принципами
должны стать: строгая соподчиненность,
устранение множественности параллельных
структур, принимающих решения в
области земельных отношений;
беспрепятственное прохождение
управленческих сигналов сверху
вниз; ответственность конкретных
должностных лиц за принимаемые
решения; наряду с решением
оперативных и текущих вопросов
– работа на средне- и долгосрочную
перспективу; декоммерциализация
деятельности земельных органов
государственной власти; высокое
качество персонала управления
и постоянное развитие кадрового
потенциала государственной земельной
службы.
Очень важно
на этапе преобразования земельной
службы сформировать систему
инвестиционных институтов с
государственным участием, во главе
с земельным банком России, обеспечивающих
аккумулирование различных финансовых
ресурсов и гарантии их целевого использования
по приоритетным направлениям структурной
земельной политики, прежде всего направленных
на ликвидацию деградации земель и повышение
плодородия почв, одновременно следует
предусмотреть создание региональных
отделений этих инвестиционных институтов.
Функции,
которые необходимо сохранить
за государством для проведения
земельной политики в современных
условиях, следующие: создание и
совершенствование законодательной
базы в области земельных отношений;
определение правил современного
землепользования; контроль за соблюдением
земельного законодательства и
выполнением правил землепользования;
замена индивидуального землепользователя
предпринимателем, работающим на
земле; сбережение народа, его
культуры, духа через правильно
выстроенное на перспективу землепользование.
Вместе с
тем, необходимо скорректировать
методы, формы и способы государственного
регулирования в области землепользования.
Следует передать значительную
часть функций и полномочий
от федеральных государственных
структур в ведение местных
органов власти, а также организаций
и объединений землепользователей.
В конечном счете, это позволит
постепенно восстанавливать взаимное
доверие государства, бизнеса,
общества, граждан. Принимая на
себя функции в области землепользования,
местные органы власти, организации
и объединения землепользователей
обязаны соответствовать новым,
гораздо более высоким требованиям
профессионального, социального
и нравственного порядка.
С другой
стороны. Интересы национальной
безопасности страны, рост территориальных
вызовов к России в будущем
требуют принятии адекватных
мер прежде всего по централизации
функций государственного управления
земельно-ресурсным потенциалом
страны как ее главным национальным
богатством, роль и значение которого
будет возрастать с каждым
годом. Кстати следует отметить,
что Россия на сегодняшний
день еще до конца не оценила
допущенных пространственных потерь
в начале 90-х годов прошлого
столетия. В этой связи рассмотрим
второй вариант (модель) структуры
управления земельным потенциалом
страны, который включает полный
комплекс направлений деятельности
общества и государства в этой
сфере, а именно: управленческо-контрольная,
инвестиционно-кредитная, судебно-защитная,
информационно-аналитическая и проектная,
научно-исследовательская и подготовка
кадров.
Учитывая
постоянно возрастающее значение
земельно-ресурсного потенциала
в жизни страны, когда сама
земля, территория государства
составляет тот стратегический
ресурс, который по значимости
превосходит все остальные ресурсы,
важнейшей задачей руководства
страны является создание адекватной
управляющей инфраструктуры в
области рационального использования
и охраны земельных ресурсов
страны. Представляется, что такая
инфраструктура должна строиться
системно на следующей концептуальной
основе. Деятельность по выработке
и реализации государственной
земельной политики должна быть
отделена от деятельности по
управлению имуществом. Рассмотрение
земли только как имущества,
или только как средства получения
налогов, или как средства производства,
или как объекта градостроительной
деятельности, носит узковедомственный
характер и чревато серьезными
потерями для развития экономики
страны. Выработка земельной политики
должна основываться на объективных
данных о состоянии использования
земли и недвижимого имущества
как объектов прав, защищаемых
государством, и как объектов
налогообложения. Что касается
управления земельными ресурсами
в новых условиях, то решающим
моментом должна быть эффективность
хозяйственного управления. При
этом управляющий орган на
любом уровне должен руководствоваться,
наряду с коммерческим интересом, территориальным
и экологическим значением земли, учитывая
не только текущие, но и будущие нужды.
Сегодня же нужны мудрость и профессиональная
компетентность в организации использования
земельно-ресурсного потенциала России.