Совершенствования системы государственного управления

    Органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных  правовых актов органов государственной власти, т.е. Советов различных уровней. В своих основных организационных проявлениях эти органы были “привязаны” прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов. Исполнительно-распорядительную деятельность практически осуществляли не все государственные органы, а лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной  и правоприменительной функций. Здесь виден специфический вариант проявления государственной власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в механизме “разделения труда” (функций). Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью. Изложенное позволяет обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства. Прежде всего государственное управление и осуществляющие его функции государственные органы есть составная  часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве “исполнительных и  распорядительных органов государственной власти”. Все иные органы государственного управления (как, впрочем и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе “разделения труда” представительных,  исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера. Второе обстоятельство связано с тем, что, как это уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее во всех  своих проявлениях органически связано с упорядочивающим воздействием не определенный объект. Говоря же о государственном управлении, акцентируется его исполнительное значение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством? Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и сам законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в  упорядочивающем, т.е. постоянном управляющим воздействием. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит,  исполнение – это, в рассмотренном аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения – законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта). Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному  управлению, как разновидности социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для  Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для  периода развития нашего государства вплоть до распада Советского  Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется  на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в  виду прежде всего господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г.Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный  публично-правовой характер, т.е. государственное содержание, государственное управление осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению. Есть еще один существенный вопрос, относящийся к общей характеристике системы и механизма государственного управления, сложившихся в дореформенный период. Так практика государственного управления экономикой уже в 60-е годы была подвергнута серьезному критическому анализу. Было констатировано, что именно в этой сфере фактически преобладали элементы ничем не ограниченного вмешательства “сверху” в производственную деятельность предприятий (система директивного планирования, обязательных поставок, адресных заданий и т.п.), в результате чего последние были лишены необходимой самостоятельности. Подобная система управления, взращенная за долгие десятилетия по инициативе КПСС, вредоносная по своим итогам, получила первоначально публицистическое, а затем – почти официальное наименование административно-командной. Ее негативная суть сводилась к тому, что управление осуществлялось на началах, не стимулирующих предприятия к высокопроизводительному труду, экономически не заинтересовывающих  их в эффективных итогах своей работы, которые достигались преимущественно путем “приказов”, “команд” и т.п. по  существу административно-командная система, как показала практика, в условиях монопольного господства КПСС, фактического сращивания партийного и государственного аппарата, находила свое наиболее ощутимое выражение в бюрократической централизации руководства хозяйственной и социальной жизнью, в бесконтрольности и безответственности управленческого аппарата, в концентрации в его руках значительного объема властных полномочий распорядительного характера. Иерархически построенная система органов государственного управления, обладающая названными качествами, а также использование ею исключительно директивных методов – база для понимания так называемой административно-командной системы. В ее рамках прямые предписания и чисто принудительные меры являлись единственным средством достижения управленческих задач. Самостоятельность управляемых объектов в условиях, когда от них требовалось чуть ли не “слепое” исполнительство, а их деятельность регулировалась  преимущественно запретами или разрешениями, была категорией весьма неопределенной. Аппарат управления имел все основания рассматриваться в качестве бюрократической надстройки над сферой управления. Многократно проводимые меры различного рода сводились в основном к изменениям организационно-правовых форм управления, отличались непоследовательностью и не затрагивали главного – методов управления. Реакция на эти явления была следующей. Юридически властные начала в силу непонимания их объективной необходимости при любой системе управления вместо очищения их от бюрократических наростов были  объявлены неприемлемыми вообще. В печати пропагандировалась идея ликвидации управленческого аппарата, т.е. административной системы. В первоначальном варианте борьба с этой системой, начиная с 60-х годов, велась под лозунгом полного отказа от административных, т.е. чисто управленческих, рычагов государственно-управленческой деятельности. Они были объявлены бюрократическими, “разрушителями” всей системы государственного управления (особенно – в области экономики). Был провозглашен приоритет так называемых  экономических рычагов управления. Что же в действительности скрыто за словами “административно-командная система”? Буквально они означают функционирование “управленческо-командной системы”. При этом подразумевается нормальная система управления, ибо без “команд”, т.е. реализации юридически-властных полномочий, которыми наделены все субъекты государственного управления, они не могут действовать. Невозможно в  подобной ситуации само практическое управление. Таким образом, отождествление системы государственного управления с так называемой “административно-командной системой” не имеет прочных методологических обоснований. Тем не менее, сама по себе данная проблема не исчезла.

2. . Содержание процесса управления в эпоху реформирования.

    Государство выполняет разнообразные функции  и все они в той или иной степени связаны с управлением, реализуются через систему и  аппарат управления. Функция управления включает фактически все функции  государства, поэтому функции государства  и функции государственного управления являются тождественными понятиями. Многие функции государства независимы от его природы (защита от внешних  угроз, принуждение и т.д.). Для  ряда других функций государственного управления основой выступает социальная сущность государства, его целевые  ориентиры. Они определяют количественный состав функций, их содержание и назначение. Эта взаимосвязь целого и зависимых  от него величин. Изменяются цели государства, система и функции управления, одни функции становятся ненужными, потребность в других появляется, третьи – остаются неизменными по форме, но наполняются новым содержанием. Главными функциями государства  остаются хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная. Процесс управления не прямолинеен и не одномоментен, на всю систему воздействует масса актов с различными целями, принципами, программами, поэтому функции управления можно разложить на множество подфункций, каждая из которых представляет собой форму воздействия на систему, т.е. рычаг управления. Основу функций управления составляют постановка целей ( задач), организация дела, планирование, регулирование, контроль за исполнением и др. Создаются структуры соподчиненности, которые координируют, согласовывают действия всех подразделений, оформляют принятые решения в нормативные акты, приказы, инструкции. Все это завершается на основе информации, отчетности. В специфических условиях России конца  ХХ в. на первое место выдвигается функция реформирования общества. К реформам относятся имеющие системный, структурный и политический характер изменения, осуществляемые в рамках государственной политики на основе законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ. Временные рамки реформирования определяются сроком перехода от плановой экономики к рыночной. Он завершается достижением финансовой стабилизации. После этого экономика развивается на рыночной основе и государство от реформирования переходит к регулированию для ускорения экономического роста. Хотя задачи регулирования отличны от задач реформирования, оно тоже не обходится без нововведений и принципиальных изменений. В результате реформ общество становится открытым, утверждается частный сектор, предприятия вынуждаются подчиняться рыночной дисциплине, монополия государства ослабевает и государственное управление перемещается на макроуровень. Основными мерами, осуществленными в процессе реформирования являются:

1. Введение института частной собственности на средства производства, в том числе и на землю.
2. Приватизация государственных и муниципальных предприятий, жилищного фонда.
3. Предоставление всем предприятиям и гражданам, в том числе иностранным, свободы экономической, предпринимательской деятельности, в том числе внешнеэкономической, торговли.
4. Либерализация цен при государственном регулировании их незначительного количества.
5. Реорганизация государственных и сельскохозяйственных предприятий с отменой обязательного государственного заказа. Создание крестьянских (фермерских) хозяйств.
6. Формирование рыночной инфраструктуры ( биржи, финансовый рынок, рынок труда. учреждения по антимонопольному регулированию и банкротству предприятий).
7. Утверждение независимости Банка России, введение конвертируемости рубля.
8. Либерализация личных доходов и расходов
9. Введение платности услуг здравоохранения, образования и ряда других учреждений социальной сферы.
10. Признание и гарантирование политических прав и свобод человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.

    Сложность российских реформ состоит в том, что не существует ни теории, ни практического опыта (достаточно продолжительного и убедительного) перестройки общества, основанного на государственной собственности, в общество с частной собственностью на средства производства и свободой предпринимательства. Имеющиеся научные школы исследуют роль государственного управления в сложившихся рыночных условиях и в регулировании  экономики. Ошибочно функции государства, присущие рыночной экономики, распространять на переходный период, когда рынок еще нужно создать. Для условий перехода к рыночной демократии от централизованной системы управления, т.е. когда рынка в общепринятом смысле этого понятия еще нет, можно достоверно утверждать лишь то, что роль государства в России возрастает, хотя бы потому, что долго остаются неясными социально-экономические перспективы и осложняется международное и геополитической положение страны. Мировой опыт учит, что страны, желающие догнать развитые страны, нуждаются в более сильном государственном управлении. Именно они обеспечили в короткие сроки вхождение СССР в состав не только мировых держав, но и сверхдержав. Без сохранением за государством значительной доли собственности, без индикативного планирования, без стимулирования государством совокупного спроса невозможно не только догнать развитые страны Запада и Востока, но и восстановить экономику. Государство способно проводить самые что ни на есть либеральные реформы, но все зависит от того как оно это делает. Поэтому в процесс реформирования вносятся коррективы  в целях повышения эффективности государственного регулирования. Они предполагают:

• усиление контроля за монополиями, развитие конкуренции, поддержку малого бизнеса;
• повышение инвестиционной активности, ускорение структурных преобразований, развитие АПК;
• переход к приватизации по индустриальным проектам с учетом возможностей привлечения инвестиций для развития предприятия;
• обеспечение интересов государства в акционерных обществах, имеющих в уставных капиталах долю государства.
3. Государственное управления в России на современном этапе.

    Определяющим  фактором обеспечения рациональности, т.е. целесообразности, обоснованности, результативности и эффективности  государственного управления выступает  социальность – насыщенность, “наполненность”  государственного управления общественными  запросами и ожиданиями, реальным бытием людей. Если нет соответствия государственного управления и его  основного проявления – управляющих  воздействий – потребностям жизни, а наоборот, оно оторвано от нее, замкнулось в своих искусственных  конструкциях, более того, противостоит естественности общественных процессов, то трудно да и напрасно надеяться  на то, что государственное управление, несмотря на всю силу государственного механизма, способно придать общественному развитию демократизм и гуманизм, гармоничность и динамику, справедливость и бескризисность. Долгое время у нас в политике и науке под влиянием ряда причин считалось, признавалось и утверждалось, что при социализме соответствие между государственным управление и закономерностями и формами общественной жизнедеятельности достигается и поддерживается как бы автоматически, уже хотя бы потому, что власть и собственность после революции переходят в руки трудящихся. Между тем история социализма показала, что не все так просто и ничто не приходит само собой. И в нашем обществе сохраняется и рождается множество противоречий, существуют и воспроизводятся сложнейшие проблемы, имеют место явления отчуждения, возникают общественные напряжения, а государственное управление может терять необходимые взаимосвязи с обществом, превращаться в разрушительную и консервативную силу. Государственное управление, которое мы получили в наследство от предыдущих этапов социалистического строительства, не удовлетворяет общественным запросам  и ожиданиям, во многом оторвано в собственно социальном отношении от трудящихся масс, глубоко поражено вирусом бюрократизма, корпоративно замкнуто и не оказывает должного влияния на  общественную жизнедеятельность. Более того, оно нередко противостоит естественноисторическому движению, пытается его тормозить, а если это не удается, придает ему извращенный, неполноценный вид. Под воздействием подобных негативных моментов, длившихся десятилетиями, родилось настороженное,  в известной мере отчужденное отношение к аппарату государственного управления, его решениям и действиям. Поэтому перестройка государственного управления требует, прежде всего, восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть  разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Короче говоря, речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе и результате которой оно сблизится, сольется с обществом, станет  общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования. Представляется, что государственное управление не может  быть просто изжито, отброшено в условиях углубления социалистического самоуправления народа,  а должно быть трансформировано в него, стать его составной частью и занять то место, которое  объективно обусловлено современным уровнем общественного развития и его собственными организующе-регулирующими возможностями. Исходя из анализа научной литературы, исторической практики и тенденций социального прогресса (в рамках и социализма, и капитализма, и смешанных форм), просматривается несколько направлений движения к данной цели. Особая роль принадлежит, разумеется, широким, открытым, полнокровным и активным прямым и обратным связям между всеми компонентами субъекта государственного управления, их решениями и действиями, с одной стороны, и различными единичными и массовыми проявлениями жизни людей – с другой. Государство только в том случае может считаться адекватной формой выражения интересов гражданского общества, если оно посредством системы своих органов, служащих аппарата и участников управленческих процессов, во-первых, воспринимает всю совокупность всенародных, коллективных  и  личных, общих и специфических, долгосрочных и кратковременных, исторических и конкретных интересов населения страны; во-вторых, объективно, справедливо и оперативно оценивает актуальность и приоритетность интересов и представляет их в своих правовых велениях  и организационных действиях, равнозначно относится ко всем субъектам интересов; в-третьих, способствует своими ресурсами, возможностями, силой практической реализации интересов, реально обеспечивает удовлетворение запросов людей. При анализе взаимосвязей государства и общества следует также учитывать, что социально-классовая и  национальная структура общества находится в динамике, в стране идут активные миграционные процессы, меняются половозрастной состав населения и демографическая  ситуация, а значит все время преобразовываются потребности и интересы людей, установки и мотивы их поступков и действий. Тем самым, равновесие отношений между государством и обществом не может быть устойчивым, раз заданным: оно будет постоянно нарушаться и должно  столь же постоянно восстанавливаться. Должный уровень социальности государственного  управления немыслим без сильно развитых в его системе механизмов познания общественной среды, адаптации и самосовершенствования. Высокие требования выдвигает общество перед государственным управлением с точки зрения уровня его демократичности. Причем, в самом понимании демократичности вырисовываются два аспекта. Первый определяет демократичность массовостью и действенностью участия населения в выработке, принятии и реализации государственно-управленческих решений. Второй связывает  управление с государственной властью, что обеспечивает  и гарантирует практическую реализацию государственно-управленческих решений. Управление без опоры на власть,  без ее введения в управленческие процессы является  мнимым, призрачным, создает нередко видимость деятельности. Оба аспекта взаимозависимы и в общественном движении представляют ценность  тогда, когда выступают в единстве. Конец XX столетия  актуализирует научную обоснованность государственного управления. Ведь сегодня при всей значимости накопленного опыта, животворящего искусства, только наука обладает способностью и необходимыми данными объективного определения тенденций общественного развития. Опыт обращен обычно к прошлому, искусство – интуитивно, научное же знание может с достаточной степенью достоверности прогнозировать и даже программировать пути и средства движения в будущее. Конечно, для этого годится только подлинная наука, а не  ее суррогат, наука, освобожденная от обязанности объяснять текущую политику или оправдывать неудавшуюся практику. Поэтому научная обоснованность государственного управления в перспективе будет определяться взаимодействием двух факторов: уровнем развития научного знания (общественного, естественного и технического) и готовностью, способностью и умением государственного управления его впитывать и использовать. Правда, в этом  взаимодействии применительно к советской науке очень многое зависит и от самого государственного управления, которое может ее стимулировать и поддерживать. Еще одно важное общественное требование к государственному управлению приобретает все более громкое звучание. Два столетия индустриального типа производства показали ограниченность и опасность производственного, или как чаще называют, технократического подхода к организации общественной жизни и, естественно, к   государственному управлению. Именно под влиянием этого подхода идеи Возрождения и Просвещения,  взрастившие нашу цивилизацию, идеи глубоко гуманистического характера были отодвинуты в сторону. Человек обычно виделся лишь в двух  ипостасях: как производитель и как  потребитель, с применением к нему одного – экономического – критерия  оценки развития. Фактически  в системе таких координат со времен Ф.У.Тейлора развивалась и наука управления производством, многие постулаты которой позднее были взяты и восприняты теорией государственного управления. Положение, складывающееся на грани тысячелетий, требует конкретного изменения всей философии и методологии государственного управления. Во главу угла должен быть поставлен человек, государственное управление призвано приобрести подлинно гуманистическую окраску. Надо искать нетрадиционные формы взаимосвязей людей между собой, людей с природой, со своим прошлым и будущим. А что возможно при широкой гуманизации государственного управления, при внимательном учете философских, социологических, психологических, правовых, педагогических знаний. С позиций именно интересов человека, его самосохранения, продления рода людского придется, наверное, государственному управлению анализировать и оценивать имеющиеся и нововводимые технологии, орудия и предметы труда, используемое сырье и материалы, качество продукции, образ жизни, условия быта и многое другое. И, конечно, общество хочет видеть государственное управление социально эффективным. Не “спешащим следом” за общественными процессами и вечно отстающим, не только сориентированным на экономику, а владеющим комплексным подходом и прогностическим видением. Управление, в котором широкое распространение получит опережающее, эвристическое начало, основанное на  знании объективных закономерностей, способное удерживать за собой субъективные факторы, действенное, активное, эффективно решающее общественные проблемы и обеспечивающее прогрессивное развитие общества.  
 
 
 

3. Пути  совершенствования  системы государственного управления

    Повышение эффективности государственного регулирования  требует активизации всех функций  управления, особенно прогнозирования, планирования и контроля. Социально-экономическое  прогнозирование является способом предвидения, получения представления  о будущем, обусловленного закономерностями общественного развития и действием  факторов в прогнозируемом периоде. По существу это научное исследование перспектив развития. Будущее во многом становится предсказуемым, если правильно  учитывать тенденции научно-технического прогресса и другие условия. Прогноз  не определяет цели, достижение которых  желательно, и параметры с достаточной  точностью, а намечает вероятные  и возможные результаты и условия, при которых они могут быть достигнуты; раскрывает картину будущего, положительные и отрицательные  тенденции, альтернативы, противоречия и меры по их разрешению. Прогнозирование  законодательно закреплено в качестве функции государственного управления. Под государственным прогнозированием понимается система научно-обоснованных представлений о направлениях развития, основанных на законах рыночного  хозяйствования. Оно базируется на демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а  также отраслевых, региональных и  других прогнозах общественно значимых сфер деятельности. Законом “О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации” предусмотрено внесение Правительством РФ на рассмотрение Федерального Собрания ряда документов, составляющих основу государственного управления. Среди них прогнозы социально-экономического развития на предстоящий год, федеральные целевые программы, федеральный бюджет основные направления бюджетной и налоговой политики и др. Правительство установило порядок разработки прогноза и программы социально-экономического развития РФ (среднесрочный прогноз и среднесрочная программа), концепции социально-экономического развития РФ (долгосрочный прогноз), а также прогноза социально-экономического развития на очередной год. Определен состав организаций, участвующих в разработке этих документов, среди них функциональные министерства и ведомства, федеральные и региональные органы исполнительной власти, научные учреждения. Минэкономики России с участием других федеральных органов исполнительной власти РФ в соответствии с Программой Правительства РФ “Реформы и развитие российской экономики”разрабатывает сценарные условия функционирования экономики страны( оценка основных показателей. целевые параметры, основные решения и меры по стабилизации по направлениям государственной политики). Минфин России совместно с Минэкономики России и Центральным Банком РФ представляет предложения по направлениям бюджетной политики. После одобрения Правительством условий и направлений бюджетной политики Минэкономики России доводит их до сведения органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, а Минфин России обеспечивает составление заявок федеральных органов исполнительной власти и субъектов РФ на финансирование из федерального бюджета. Госкомстат России обеспечивает органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ информацией, необходимой для разработки прогнозов и проектов бюджетов. Центральный Банк РФ предоставляет информацию в Минфин РФ о кассовом исполнении федерального бюджета за истекший год и отчетный платежный баланс в Правительство РФ. Органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ разрабатывают: